“其他草地”到底是農(nóng)用地還是未利用地？

　　“其他草地”到底是什么地？是農(nóng)用地還是未利用地？這還真是個(gè)難以一下子說清的問題，隨著自然資源部《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（點(diǎn)開查閱）出臺(tái)，問題似乎還越來越復(fù)雜越來越高深。

1. 說起地類，先拉回到40年前“一調(diào)”：出身于1984年的“81荒草地”，歸屬“未利用土地”。

   
   

1984年全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)為全國(guó)第一次土地詳查（即“一調(diào)”）頒布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中，將城鄉(xiāng)土地細(xì)分為耕地、園地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、水域、未利用土地等8個(gè)一級(jí)類46個(gè)二級(jí)類。在這個(gè)規(guī)程中并無(wú)直接的“其他草地”類，在規(guī)程中，4牧草地（生長(zhǎng)草本植物為主，用于畜牧業(yè)的土地）分為401天然草地、402改良草地、403人工草地三個(gè)二級(jí)類，8未利用土地（目前還未利用的土地，包括難利用的土地）中的“81荒草地”（樹木郁閉度<10%，表層為土質(zhì)，生長(zhǎng)雜草，不包括鹽堿地、沼澤地和裸土地）大致相當(dāng)于后來的“其他草地”，此時(shí)雖無(wú)后世農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大類的劃分，但很明顯“荒草地”屬于未利用地。

2.《全國(guó)土地分類》（試行）：“311荒草地”屬于“未利用地”

19991月1日實(shí)施的《土地管理法》明確提出了“農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地”三大地類，為此，2001年國(guó)土資源部頒布《全國(guó)土地分類》（試行），將城鄉(xiāng)土地分為3個(gè)一級(jí)類15個(gè)二級(jí)類和52個(gè)三級(jí)類。其中“14牧草地”定義及分類未變，屬于“農(nóng)用地”，“311荒草地”（相當(dāng)于“其他草地”）定義及歸屬未變，仍屬于未利用地。

3.2007《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T21010-2007）：“04草地”作為一級(jí)地類，下含“043其他草地”。其他草地屬未利用地。

2007年，原國(guó)土資源部頒布《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T21010-2007），開展第二次全國(guó)土地調(diào)查（“二調(diào)”），共分12個(gè)一級(jí)類56個(gè)二級(jí)類?！安莸亍保ㄖ干L(zhǎng)草本植物為主的土地）首次取代“牧草地”成為一級(jí)地類“，下設(shè)041天然牧草地、042人工牧草地和043其他草地，“其他草地”概念首次出現(xiàn)，其定義“樹木郁閉度<0.1，表層為土質(zhì)，生長(zhǎng)草本植物為主，不用于畜牧業(yè)的草地?”，與之前的“荒草地”基本一致。在該標(biāo)準(zhǔn)“A2土地利用現(xiàn)狀分類與《中華人民共和國(guó)土地管理法》“三大類”對(duì)照表”中，“043其他草地”屬于“未利用地”

4.2017《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）：與2007標(biāo)準(zhǔn)一致，其他草地仍屬于未利用地。

2017年11月1日，國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)發(fā)布并實(shí)施修訂后的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）（點(diǎn)開閱讀），將城鄉(xiāng)土地細(xì)分為12個(gè)一級(jí)類和73個(gè)二級(jí)類。分類和定義基本與2007標(biāo)準(zhǔn)一致?！叭{(diào)”最初也是使用該標(biāo)準(zhǔn)的。2017標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于“04草地”及“其他草地”的定義、歸屬基本與2007標(biāo)準(zhǔn)一致，只是“04草地”的二級(jí)類增加了“0402沼澤草地”，相應(yīng)的“其他草地”變?yōu)椤?404其他草地”，含義中的“不用于畜牧業(yè)”調(diào)整為“不用于放牧”，在附表A1中，“0404其他草地”仍屬于“未利用地”。

5.2019《國(guó)土三調(diào)分類》：“0404其他草地”含義及歸屬沿用2017標(biāo)準(zhǔn)，屬于“未利用地”。

2019年自然資源部出臺(tái)《國(guó)土三調(diào)工作分類》（2019）（點(diǎn)擊閱讀），將城鄉(xiāng)土地細(xì)分為13個(gè)一級(jí)類和55個(gè)二級(jí)類。增加了一級(jí)地類“濕地”，相應(yīng)“草地”中的“沼澤草地”劃入“濕地”，但增加了“0403可調(diào)整人工牧草地”，“0404其他草地”維持不變，仍屬于“未利用地”。

6.2020年《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》：

2020年自然資源部出臺(tái)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（點(diǎn)開閱讀）采用海陸一體的分類體系，包括24個(gè)一級(jí)類、106個(gè)二級(jí)類及39個(gè)三級(jí)類。其中“草地”、“其他草地”基本維持“國(guó)土三調(diào)分類”標(biāo)準(zhǔn)，“04草地”中刪除了“0403可調(diào)整人工牧草地”，“其他草地”回歸“0430其他草地”，含義簡(jiǎn)化為“表層為土質(zhì)，不用于放牧的草地”。該標(biāo)準(zhǔn)地類與“國(guó)土三調(diào)分類”進(jìn)行了對(duì)接，基本沒有變化，但未做和“三大類”對(duì)照。

7.2023年11月自然資源部《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》：“其他草地”發(fā)生重大變化，分了家，部分去了“2302后備耕地”，部分留守“0403其他草地”。

2023年11月，自然資源部印發(fā)修訂后的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（點(diǎn)開閱讀）并正式施行。在該指南中，“其他草地”發(fā)生了重大變化，從原其他草地中剔除了“可用于開發(fā)補(bǔ)充耕地的土地”，劃入“23其他土地”，單列為“2302后備耕地”，調(diào)整后“0403其他草地”是“指天然牧草地、人工草地以外的草地，不包括可用于開發(fā)補(bǔ)充耕地的土地”，很明顯雖仍叫“0403其他草地”，但已不是原來的“0403其他草地”了，相應(yīng)地，去了“23其他土地”的那部分更名為”“2302后備耕地”，具體是“指現(xiàn)狀為荒草地，可用于開發(fā)補(bǔ)充耕地的土地”，顯然是原“0403其他草地”的一部分。按照指南的“附錄C用地用海分類與《中華人民共和國(guó)土地管理法》“三大類”對(duì)照表”，雖都出身于原“0403其他草地”，但二者的歸屬截然不同，出走“23其他土地”的“后備耕地”仍維持“未利用地”歸屬不變，留守“0403其他草地”的部分很傲嬌地變成為了“農(nóng)用地”。

“其他草地”一路走來：出身于1984年“一調(diào)”的“81荒草地”（不屬于“牧草地”，歸屬于“8未利用土地”），1999年1月《土地管理法》劃分“農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地”三大類之后，維持原名，歸屬于“3未利用地”的“311荒草地”；2007年“二調(diào)”“04草地”誕生，相應(yīng)“荒草地”正式更名為“043其他草地”，歸屬“未利用地”大類不變，2017年國(guó)標(biāo)《土地利用現(xiàn)狀分類》、2019《國(guó)土三調(diào)分類》及2020《用地用海分類指南（試行）》等均維持“二調(diào)”對(duì)“其他草地”的定義歸屬不變；2023年11月正式出臺(tái)的《用地用海分類指南》發(fā)生重大變化，將之前我們熟知的“其他草地”分了家，少部分出走“23其他土地”的“后備耕地”，維持“未利用地”歸屬不變，大部分留守“0403其他草地”，但很傲嬌地變成為了“農(nóng)用地”。

這么看起來，“其他草地”的前世今生還真挺復(fù)雜！

元芳，你怎么看？

從上面“其他草地”一路走來的復(fù)雜歷史，其實(shí)已經(jīng)說到了其歸屬問題，說復(fù)雜也復(fù)雜，說簡(jiǎn)單其實(shí)也很簡(jiǎn)單，“其他草地”從最初出自“荒草地”到正式更名“其他草地”，再一直到2023年11月《用地用海分類指南》出臺(tái)前，官方和法定意義上的“其他草地”一直都屬于“未利用地”。當(dāng)然，后期也有一些不同聲音。

——“三調(diào)”結(jié)果：全國(guó)草地面積39.67億畝，其中“其他草地”為7.61億畝，占全國(guó)草地總面積的19.18%。草地面積減少較多（過去林草部門一直認(rèn)為全國(guó)草原60億畝，“三調(diào)”結(jié)果少20億畝，草原口認(rèn)為“三調(diào)”中的部分疏林地（喬木郁閉度小于0.1的疏林草地）、灌木林地（灌木覆蓋度小于40%的灌草叢）、荒草地、鹽堿地、裸土地（草本植物覆蓋度大于5%）、沼澤等具有草原資源屬性部分應(yīng)納入草原管理利用），林草部門認(rèn)為“其他草地”也是“草地”，適用《草原法》，應(yīng)按草原進(jìn)行管理，即不屬于未利用地，應(yīng)納入“農(nóng)用地”管理。（草原法：草原指天然草原和人工草地，其中天然草原包括草地、草山、草坡）

——自然資源部在2022年5月用地審批系統(tǒng)中，將“其他草地”統(tǒng)計(jì)在農(nóng)用地中。雖在其后具體的審批工作中，仍然按未利用地對(duì)待，但還是引起了一些管理和利用上的爭(zhēng)議。

可能正是因?yàn)檫@些不同看法，特別是國(guó)家林草局的強(qiáng)烈異議，其官網(wǎng)上對(duì)“其他草地”的歸屬也有說法，自然資源部在今年11月正式出臺(tái)《用地用海分類指南》時(shí)進(jìn)行了折中和重大調(diào)整：將“其他草地”一分為二，少部分出走“23其他土地”的“2302后備耕地”，維持“未利用地”歸屬不變，大部分留守“0403其他草地”，但很傲嬌地變成為了“農(nóng)用地”。

《用地用海分類指南》出來，“其他草地”的歸屬明確，問題就解決了？顯然不是，還有新的問題：

一是《用地用海分類指南》只是一個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)，并不能自動(dòng)進(jìn)行原“其他草地”的分家事宜，“國(guó)土三調(diào)”及年度國(guó)土變更調(diào)查的數(shù)據(jù)庫(kù)、圖表等成果中的“其他草地”仍是原“其他草地”，并未自動(dòng)分出新“其他草地”和“后備耕地”，所以你現(xiàn)在去看各地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)和圖表中的“其他草地”并不能直接認(rèn)定是哪部分的，到底是新“其他草地”還是“后備耕地”，到底是歸屬“農(nóng)用地”還是“未利用地”？

原“其他草地”中可用于開發(fā)補(bǔ)充耕地的部分，是要經(jīng)過適宜性評(píng)價(jià)才能確定的。當(dāng)然，在國(guó)土三調(diào)中也做過這個(gè)專項(xiàng)評(píng)價(jià)，據(jù)了解國(guó)土三調(diào)評(píng)價(jià)結(jié)果“后備耕地”資源4300萬(wàn)畝，其中來自“其他草地”的不到3000萬(wàn)畝，可疊加判定原“其他草地”分家后的具體性質(zhì)和歸屬，如果年度調(diào)查應(yīng)用此指南標(biāo)準(zhǔn)，可以通過年度調(diào)查一次性變更完成。

二是絕大部分“其他草地”歸屬農(nóng)用地，農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興空間將更為緊張，管制是否過度？參加過“一調(diào)”大致知道哪些土地會(huì)被劃入“荒草地”，基本都是沒被農(nóng)牧業(yè)利用的荒地，叫“荒草地”也是因?yàn)槟目赡芤豢貌荻紱]呢？有人近期隨機(jī)抽了兩塊其他草地，一塊是公路與河灘之間的一塊荒地，生長(zhǎng)著稀稀拉拉的雜草和野草，另一塊是一座小水庫(kù)邊上10畝左右的小山坡，長(zhǎng)著稀稀拉拉的野草和個(gè)別野酸棗樹、荊條，都沒有直接用于農(nóng)業(yè)，或者說就沒利用，這樣的地歸屬農(nóng)用地真的好嗎？當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展用地空間緊張，幾乎被耕地、林地、園地、草地、水域、道路、村莊填滿了，唯一有點(diǎn)文章可做的也就是那點(diǎn)荒草地（其他草地）了，如果把其他草地也歸入農(nóng)用地嚴(yán)管起來，那農(nóng)村真是全域嚴(yán)管了，三農(nóng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興真的要這么全域嚴(yán)控嗎？如能多放些到后備耕地項(xiàng)下就會(huì)寬松很多。

三是“其他草地”這么分家后，一方面可用于開發(fā)補(bǔ)充耕地的土地判定為“后備耕地”，是否與國(guó)土調(diào)查“所見即所得”原則一致？（當(dāng)然，土地調(diào)查不一定局限于這個(gè)原則，應(yīng)考慮權(quán)屬和管理要素）；另一方面“后備耕地”應(yīng)當(dāng)比不可開發(fā)為耕地的部分更珍貴才對(duì)，但前者是“未利用地”，后者卻反而傲嬌地成為了“農(nóng)用地”嚴(yán)加保護(hù)，總覺得哪里的邏輯有點(diǎn)不對(duì)。

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