馬偉波 李海東 張龍江
城市更新可重新布局空間結(jié)構(gòu)、開發(fā)土地資源、塑造區(qū)域功能，已成為提升市民生態(tài)福祉和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力的重要手段。通過城市更新將非生態(tài)功能空間置換為生態(tài)空間、強(qiáng)化生態(tài)功能空間連通性和穩(wěn)定性，突出高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境供給與產(chǎn)業(yè)功能格局協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而提升城市內(nèi)涵，是實(shí)現(xiàn)美麗城市建設(shè)、達(dá)到城市讓生活更美好目標(biāo)的重要途徑。
城市更新已經(jīng)成為美麗城市建設(shè)非?；钴S的一支力量和不可忽視的關(guān)鍵一環(huán)。近年來，深圳、上海、北京等部分地區(qū)在地方立法、規(guī)劃引領(lǐng)和產(chǎn)業(yè)融合等方面積極作為，在提升城市更新生態(tài)品質(zhì)方面成效顯著。
城市更新過程中存在的問題
當(dāng)前，在城市更新過程中，生態(tài)功能置換和品質(zhì)提升方面仍存在一些問題。
高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境理念還未深度融入城市更新頂層設(shè)計(jì)。部分地方對城市結(jié)構(gòu)和功能優(yōu)化戰(zhàn)略引導(dǎo)不足，政策設(shè)計(jì)依照傳統(tǒng)的“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）分類，缺乏空間分異和成片串聯(lián)的協(xié)同，尤其對大量人口集聚的區(qū)域生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升未能有效顧及。城市更新的核心工作邏輯尚未由“產(chǎn)—人—城”轉(zhuǎn)向“人—城—產(chǎn)”，以人民為中心的思想落實(shí)不足，缺乏對市民生態(tài)福祉和環(huán)境質(zhì)量需求的公正供給。部分地方城市更新中“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”現(xiàn)象普遍存在，生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升未能充分體現(xiàn)在城市更新戰(zhàn)略和城市重點(diǎn)區(qū)域，城市優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給缺乏綜合性、系統(tǒng)性的規(guī)劃。目前大部分城市更新規(guī)劃期僅3—5年，缺乏戰(zhàn)略定力，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展不足。
生態(tài)功能置換品質(zhì)提升與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展協(xié)調(diào)性仍存在不足。部分地方追求短期利益大拆大建，“運(yùn)動式”城市更新、以城市更新為名造成生態(tài)破壞等生態(tài)修復(fù)形式主義仍然比較突出。以城市更新為契機(jī)，可以將城市生態(tài)保護(hù)紅線與建成區(qū)破碎化生態(tài)空間連通，提升城市生態(tài)韌性和生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，但此舉尚未受到足夠重視。系統(tǒng)設(shè)計(jì)謀劃城市更新空間多功能需求（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)生活）的政策工具還不完善，通過繡花功夫“微改造”兼容“新”與“舊”來優(yōu)化生態(tài)空間布局和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局的案例仍然比較匱乏。不同城市更新工作體系差異較大，城鎮(zhèn)、街區(qū)城市更新的政策法規(guī)與市民訴求不能有效平衡，導(dǎo)致城市更新無法在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段開展生態(tài)空間優(yōu)化布局、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)管理和導(dǎo)入。
生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升在行動層面仍然是難點(diǎn)痛點(diǎn)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市更新生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升缺少制度保障是重要因素。一是城市更新制度設(shè)計(jì)仍然處于探索階段，部門合作與協(xié)作水平不足，尚未出臺適用于城市更新生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升的土地、財(cái)稅、金融等支持政策。二是生態(tài)功能置換相比其他更新工作經(jīng)濟(jì)效益很低，缺乏硬的約束和強(qiáng)的驅(qū)動力，有些城市直接不予考慮。雖然部分城市有立法條例保障和頂層規(guī)劃引領(lǐng)，但對于大部分城市而言，增強(qiáng)城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給并不是優(yōu)先考慮方向。
強(qiáng)化城市生態(tài)功能和品質(zhì)的提升
城市更新不能忽視城市生態(tài)功能和品質(zhì)提升，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好的目標(biāo)。針對當(dāng)前城市更新過程中存在的問題，筆者建議如下：
一是強(qiáng)化生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升的生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)。建議在美麗中國建設(shè)和美麗城市建設(shè)的重要指導(dǎo)文件中，分大中小和東中西不同城市規(guī)模與類別，分區(qū)分類強(qiáng)化城市更新過程中生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升的指導(dǎo)性原則和重點(diǎn)任務(wù)方向。研究出臺《城市更新生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升技術(shù)指南》體系標(biāo)準(zhǔn)，為地方實(shí)踐提供技術(shù)指引。以國家環(huán)境保護(hù)模范城市建設(shè)試點(diǎn)和國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)等實(shí)踐為抓手，培育城市更新過程中人與自然和諧共生現(xiàn)代化建設(shè)的示范樣板，探索形成實(shí)踐模式和政策體系。
二是強(qiáng)化城市更新過程中生態(tài)破壞督查與環(huán)境容量提升。鼓勵在深圳、上海等地開展城市生態(tài)保護(hù)紅線及其耦合連通生態(tài)系統(tǒng)的智慧監(jiān)督試點(diǎn)，制定包含關(guān)鍵性指示物種等生物多樣性內(nèi)容的《城市生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量督查辦法和監(jiān)測評價(jià)細(xì)則》，強(qiáng)化城市更新過程中生態(tài)破壞問題監(jiān)督查處。鼓勵以綠色空間、濱河空間、生態(tài)廊道等為更新對象，連通城市生態(tài)保護(hù)紅線與破碎化生態(tài)空間提升城市生態(tài)韌性，推動城市更新過程中污染防治協(xié)同、擴(kuò)大城市生態(tài)環(huán)境容量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)安全保障協(xié)同增效，不斷提升城市生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。
三是推動生態(tài)功能置換與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。在污染防治資金、EOD項(xiàng)目、山水項(xiàng)目指南設(shè)計(jì)中增設(shè)城市生態(tài)功能置換與品質(zhì)提升申報(bào)導(dǎo)則，對該類項(xiàng)目予以優(yōu)先審批，強(qiáng)化政策和資金傾斜支持。引導(dǎo)城市更新過程中生態(tài)功能置換和品質(zhì)提升的專業(yè)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能連片成串布局。對城市更新中“微改造”兼容“新”與“舊”來優(yōu)化生態(tài)空間和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局的項(xiàng)目優(yōu)化簡化環(huán)評等手續(xù)。定期研究發(fā)布《城市更新生態(tài)品質(zhì)提升與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展白皮書》，推介生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益相協(xié)調(diào)的典范案例，引導(dǎo)地方將高品質(zhì)城市更新作為建設(shè)美麗城市的重要路徑。
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