土地管理法和土地調(diào)查條例規(guī)定，國家實(shí)行土地調(diào)查制度，并根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，每10年進(jìn)行一次全國土地調(diào)查；根據(jù)土地管理工作的需要，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查。后土地調(diào)查改為國土調(diào)查。國土調(diào)查時(shí)都會(huì)對(duì)土地地表利用現(xiàn)狀歸類于哪種地類，出臺(tái)地類分類及規(guī)范，譬如第三次國土調(diào)查工作地類等。當(dāng)前國土調(diào)查地類的依據(jù)是《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》。在第三次國土調(diào)查前，年度土地變更調(diào)查需要提供依據(jù)才能變更。就是說你是土地開發(fā)整理導(dǎo)致的地類變更，需要提供驗(yàn)收文件，是土地征轉(zhuǎn)審批供地后導(dǎo)致地類變更的，需要提供征轉(zhuǎn)審批文件和供地資料，才能進(jìn)行地類變更，即通過合法途徑的變更才在數(shù)據(jù)庫上變更。而“三調(diào)”后，為強(qiáng)調(diào)年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性，國土調(diào)查堅(jiān)持按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類，即社會(huì)上通俗講的“所見即所得”，反映調(diào)查時(shí)點(diǎn)的土地利用現(xiàn)狀。兩者最大的不同是：“二調(diào)”期間的地類管理是將地類變更的合法性進(jìn)行了前置，合法變更才能在數(shù)據(jù)庫變更，所以在后期用地報(bào)批、土地執(zhí)法等管理中，就以最新年度變更庫為依據(jù)。而“三調(diào)”后地類變更不再區(qū)分合法性，只管現(xiàn)狀變成了什么，而不管你是合法變化還是因違法產(chǎn)生的變化，只反映現(xiàn)狀。一、 外部的矛盾國土調(diào)查地類與土地發(fā)包、林地發(fā)包沒有關(guān)聯(lián)。也就是說村里以耕地發(fā)包給農(nóng)戶的承包地，農(nóng)戶在耕地上種了林木或種果樹，國土調(diào)查就調(diào)為了林地或園地；而以林地發(fā)包的給農(nóng)戶的，農(nóng)戶又開出來種土，國土調(diào)查又調(diào)為了旱地。所以，就出現(xiàn)了國土調(diào)查地類屬性與土地發(fā)包屬性、與林業(yè)部門地類管理屬性存在分岐，就有存在耕園林草等地類邊界的問題。而這個(gè)問題，并不是“三調(diào)”才有，是一直來各部門都有各部門調(diào)查數(shù)據(jù)，與土地調(diào)查并不關(guān)聯(lián)，也不相關(guān)聯(lián)。2003年筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)劃定基本農(nóng)田，其耕地面積就與恰逢農(nóng)村費(fèi)稅改革各村提交的“田畝冊(cè)”面積相差很大，2006年取消農(nóng)業(yè)稅后耕地面積又不同。2010年國家審計(jì)署審核土地開發(fā)項(xiàng)目新增耕地時(shí)，就調(diào)取村里的“田畝冊(cè)”來核對(duì)新增耕地的真實(shí)性。而這種管理部門之間、不同管理情形下地類的不同，就會(huì)出現(xiàn)一些難以想象的問題。某公眾號(hào)發(fā)表的《橫山國土局地類造假騙取省府批文，失地農(nóng)民是否可以要回土地？》文章，就是征轉(zhuǎn)審批地類與實(shí)際地類不一致的問題所引發(fā)的質(zhì)疑。2011年省政府征轉(zhuǎn)批準(zhǔn)的90.528畝農(nóng)用地，其中：草地63.4545畝、園地19.368畝、未利用地7.7055畝，沒有耕地。反映人則認(rèn)為在征用村里的土地中有實(shí)際有26.68畝耕地，將耕地謊報(bào)為園地、林草地騙取省政府土地專用審批。但橫山國土局下屬的土地儲(chǔ)備中心在與五龍山村簽訂的《土地征收合同》中又出現(xiàn)了征用五龍山“坡耕地”17畝8分的內(nèi)容，未按照陜西省政府的批準(zhǔn)地類進(jìn)行征地，違法將征用五龍山村的耕地作為xx煤礦的工業(yè)廣場(chǎng)建設(shè)用地。業(yè)內(nèi)人一看便知其原因是因“二調(diào)”數(shù)據(jù)庫地類與實(shí)際地類不一致所形成。數(shù)據(jù)庫中沒有耕地，而現(xiàn)狀有坡耕地，從國土系統(tǒng)內(nèi)部來看是理所當(dāng)然，系統(tǒng)內(nèi)自有系統(tǒng)內(nèi)地類認(rèn)定的規(guī)則。但從行政相對(duì)人來看，實(shí)際明顯是耕地，且省政府批準(zhǔn)中沒有耕地，就是騙取批準(zhǔn)，就是非法征地。這個(gè)案例肯定不是個(gè)例，只是沒有人糾結(jié)這個(gè)問題，特別是一些線狀的公路、鐵路用地，筆者認(rèn)為不得不深思，就是自然資源系統(tǒng)內(nèi)部的一套規(guī)則對(duì)行政相對(duì)人、利害關(guān)系人在法理上依據(jù)是否充分？筆者把用途管制這一部分單獨(dú)放到外部矛盾來講。這則案例，是陜西一縣局的同仁發(fā)給我的，也探討報(bào)批地類與征地地類是否要求一致的問題，從上述案例情況來看，批準(zhǔn)地類中沒有耕地，而征地合同中又有耕地，明顯是批準(zhǔn)地類與征地地類不一致。但這種不一致到底是行還是不行？當(dāng)然，案涉的時(shí)間是2011年，所以不能以現(xiàn)在的政策去衡量過去的事情。而現(xiàn)行政策又是怎么規(guī)定？征轉(zhuǎn)批準(zhǔn)地類與實(shí)際征收地類是否要求一致？《土地管理法》規(guī)定：一是國家實(shí)行土地用途管制制度，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；二是中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制；三是國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。四是征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）永久基本農(nóng)田；（二）永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。這三項(xiàng)內(nèi)容就是征收土地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的法理依據(jù)，也就是我們常說的征轉(zhuǎn)報(bào)批。從上述可以看了，現(xiàn)狀地類、數(shù)量和權(quán)屬?zèng)Q定是否應(yīng)當(dāng)報(bào)批，批哪項(xiàng)內(nèi)容，由哪級(jí)審批。如果是集體所有土地，現(xiàn)狀又是農(nóng)用地或未利用地，就需要征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)。如果是國有土地，現(xiàn)狀是農(nóng)用地或未利用地，就只需要報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)。如果是集體土地，現(xiàn)狀是建設(shè)用地，就只需要報(bào)征收批準(zhǔn)。如果是集體土地，涉及永農(nóng)或耕地超過了525畝或其他土地超過1125畝，就需要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。所以現(xiàn)狀地類與審批直接關(guān)聯(lián)，如何確定現(xiàn)狀地類？如何確定土地現(xiàn)狀地類，自然資源部門自有一套認(rèn)定現(xiàn)狀地類的原則和方法。報(bào)批地類認(rèn)定，在第三次國土調(diào)查成果啟用前，報(bào)批的地類相對(duì)簡(jiǎn)單一些，直接使用以第二次土地調(diào)查為基礎(chǔ)的年度變更土地利用狀成果確定地類。2022年3月9日，自然資源部辦公廳印發(fā)《自然資源部辦公廳關(guān)于以"三調(diào)"成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》，明確從2022年4月15日起，建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)。在確保地類真實(shí)性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理、合法性。一是現(xiàn)狀為耕地的，按照耕地地類報(bào)批，應(yīng)依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡?，F(xiàn)狀為耕地以外的其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，凡上一年度國土變更調(diào)查為耕地且未落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的，按照耕地地類報(bào)批，應(yīng)依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。二是現(xiàn)狀為建設(shè)用地的，根據(jù)其來源合法性進(jìn)行分類處理。有合法來源的，按照建設(shè)用地地類報(bào)批;無合法來源的，按照建設(shè)占用時(shí)的國土變更調(diào)查(土地變更調(diào)查)的實(shí)際地類報(bào)批，地類為耕地的，應(yīng)依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。三是現(xiàn)狀為未利用地的，按照未利用地地類報(bào)批。何謂“現(xiàn)狀”，在省級(jí)解答或轉(zhuǎn)發(fā)的文件中，即最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫里的現(xiàn)狀地類。當(dāng)數(shù)據(jù)庫現(xiàn)狀地類與實(shí)地實(shí)際地類不一致時(shí)，也是可以根據(jù)實(shí)測(cè)的成果舉證，通過說明的方式確定現(xiàn)狀地類的。但是，報(bào)批的地方自然資源部門確定現(xiàn)狀地類后，報(bào)有權(quán)批準(zhǔn)的上級(jí)政府部門審批，而上級(jí)審查的自然資源部門審查地方上報(bào)的地類依據(jù)，大原則是以土地利用現(xiàn)狀通過空間分析后按追溯地類為基礎(chǔ)，以系統(tǒng)分析地類為常態(tài)，舉證說明為個(gè)例，特別公路、鐵路等現(xiàn)狀地物用地，線長(zhǎng)面廣，也不可能一個(gè)一個(gè)圖斑去比對(duì)，去核實(shí)，所以絕大部分都是分析數(shù)據(jù)庫確定實(shí)際地類。不同地類涉及不同的管制措施和費(fèi)用，譬如耕地轉(zhuǎn)用就需要占補(bǔ)平衡，林地轉(zhuǎn)用先要林業(yè)部門辦理使用林地許可。在報(bào)批費(fèi)方面，占用耕地需要繳納耕地開墾費(fèi)，占用林地需要繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)，只要是占用農(nóng)用地就需要繳納耕地占用稅和新增建設(shè)用地使用費(fèi)等。征轉(zhuǎn)報(bào)批程序與征地程序是相互交織的?！锻恋毓芾矸ā芳啊锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》，以及各省制定的實(shí)施土地管理辦法，有的省還制定征地程序規(guī)定，征轉(zhuǎn)報(bào)批與征地程序是相互交織的，征地程序包括：第一步發(fā)布征收土地預(yù)公告，第二步開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，第三步擬定征地補(bǔ)償安置方案并公告，第四步多數(shù)有異議組織聽證，第五步與擬征收土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，第六步征地報(bào)批，第七步批準(zhǔn)后發(fā)布征收土地公告，第八步支付補(bǔ)償款等。所以，在征轉(zhuǎn)審批申請(qǐng)前已完成每五步，征地過程是地方政府與被征收人之間行為，征轉(zhuǎn)批準(zhǔn)是有權(quán)批準(zhǔn)政府對(duì)申請(qǐng)征地地方政府之間行為，也就是說，征轉(zhuǎn)批準(zhǔn)后，地方政府只發(fā)布征收土地公告和支付補(bǔ)償款項(xiàng)。在征地前，地方政府與被征地人之間簽訂的征地補(bǔ)償?shù)仡惻c面積與地方政府申請(qǐng)有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)申報(bào)地類與面積應(yīng)是一致的。報(bào)批地類與實(shí)際地類又是否一致？征地補(bǔ)償價(jià)格與地類、農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)相關(guān)。地類一般以水田為標(biāo)準(zhǔn)，從高至低分別為：劃為永農(nóng)的耕地、水田，旱地，園地林地、其他農(nóng)用地、未利用地，有的省份還區(qū)分恢復(fù)屬性，其標(biāo)準(zhǔn)與旱地接近。從主管部門發(fā)布的認(rèn)定地類文件的立意來看，建設(shè)用地地類追溯也好，農(nóng)用地也好，都是從高地類耕地保護(hù)的角度，要按耕地認(rèn)定的都以耕地認(rèn)定，都是以高地類來確認(rèn)，這樣就與征地補(bǔ)償相競(jìng)合，所以即使是數(shù)據(jù)庫中現(xiàn)狀地類與實(shí)地實(shí)際地類不同，也會(huì)因數(shù)據(jù)庫地類高于實(shí)地現(xiàn)狀地類，而回避了地類不同補(bǔ)償費(fèi)的矛盾。但在青苗補(bǔ)償及地上附著物補(bǔ)償方面，均以實(shí)地實(shí)際地類進(jìn)行補(bǔ)償。但是，如果糾結(jié)于征轉(zhuǎn)批準(zhǔn)地類與實(shí)地實(shí)際地類或者土地發(fā)包地類一致，則難以統(tǒng)一，就會(huì)出現(xiàn)上述案例中群眾不理解的情形。二、 內(nèi)部的矛盾第三次國土調(diào)查堅(jiān)持按實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類，即社會(huì)上通俗講的“所見即所得”，反映調(diào)查時(shí)點(diǎn)的土地利用現(xiàn)狀。年度國土變更調(diào)查則根據(jù)年度內(nèi)土地利用的變化而進(jìn)行地類變更，不區(qū)分地類變更的合法性，這樣強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性，不追究合法性。即有好的一面，也有不好的一面，而這種變化，讓一直以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為地類管理基礎(chǔ)的耕地保護(hù)、國土空間規(guī)劃、土地執(zhí)法等管理行為有點(diǎn)難以適從，因?yàn)楝F(xiàn)狀地類是自然資源部門各項(xiàng)管理工作的基礎(chǔ)。在這種變化下，就出現(xiàn)了管理上的矛盾，也出現(xiàn)了管理部門之間的矛盾。譬如永久基本農(nóng)田。劃定為永農(nóng)的首先必須是數(shù)據(jù)庫中的耕地，而劃為永農(nóng)的耕地在下年度又流出了，又有耕地流入了，這種耕地動(dòng)態(tài)流入流出數(shù)量和布局變化也導(dǎo)致劃為永農(nóng)流出的耕地是整改還是調(diào)出補(bǔ)劃。又譬如國土空間規(guī)劃。以國土調(diào)查成果編制的國土空間規(guī)劃，城鎮(zhèn)用地的基數(shù)來源于基期年國土變更現(xiàn)狀，土地管理法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃要確定每一塊土地的用途，而當(dāng)前國土空間規(guī)劃，更側(cè)重建設(shè)用地規(guī)劃，而建設(shè)用地規(guī)劃中又更側(cè)重于城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃和單獨(dú)選址項(xiàng)目規(guī)劃，而對(duì)于農(nóng)用地內(nèi)部之間的規(guī)劃用途與村莊建設(shè)用地的用途，絕大部分的規(guī)劃用途與土地利用現(xiàn)狀的地類是一致的，國土變更調(diào)查變來變?nèi)サ默F(xiàn)狀地類，讓空間規(guī)劃中農(nóng)用地及林耕邊界形同虛設(shè)，筆者一直認(rèn)為林耕邊界應(yīng)該在國土空間規(guī)劃中明確，哪塊地原來是林地，是非法開墾為耕地，就應(yīng)在規(guī)劃中明確未來到底是保留為耕地還是恢復(fù)為林地。再譬如“三調(diào)”前產(chǎn)生的違法用地。在“三調(diào)”前違法建設(shè)土地按“三調(diào)”規(guī)程，絕大部分調(diào)為了建設(shè)用地，而以國土調(diào)查為基礎(chǔ)編制的國土空間規(guī)劃，特別是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)用地，絕大部門是以現(xiàn)狀地類為規(guī)劃地類，像村莊、工礦、特殊用地、風(fēng)景名勝等，在以“三調(diào)”為底版編制的國土空間規(guī)劃后又符合規(guī)劃。如果管理上按建設(shè)用地認(rèn)定，不追溯是不是讓違法用地合法了？這些調(diào)查的變化，讓管理部門及管理行為有點(diǎn)“水土不服”。從土地執(zhí)法角度?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鍡l：違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第七十七條：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。土地違法案件認(rèn)定地類和規(guī)劃符合性認(rèn)定原則。2022年9月23日自然資源部發(fā)布的《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程》，其地類認(rèn)定規(guī)則是：將違法用地的界址范圍或者勘測(cè)定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生時(shí)最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫及國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫上，對(duì)照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。是否符合規(guī)劃認(rèn)定：判定違法用地是否符合土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍（或者界址坐標(biāo)）與違法用地行為發(fā)生時(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃比對(duì)，違法用地位于規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)允許建設(shè)區(qū)或?qū)儆谝?guī)劃建設(shè)用地地類的，應(yīng)當(dāng)判定為符合土地利用總體規(guī)劃。特殊情況：在作出處罰決定前，土地利用總體規(guī)劃依法作出了重大調(diào)整，違法用地的規(guī)劃土地用途發(fā)生重大變更的，可以按照從輕原則判定是否符合土地利用總體規(guī)劃。占用永久基本農(nóng)田認(rèn)定：定違法用地是否占用永久基本農(nóng)田或者原基本農(nóng)田，應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為發(fā)生的時(shí)間，將違法用地的界址范圍（或者界址坐標(biāo)）與國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃紙質(zhì)圖件（或者數(shù)據(jù)庫矢量圖件）進(jìn)行套合比對(duì)，對(duì)照所標(biāo)示的永久基本農(nóng)田保護(hù)地塊范圍進(jìn)行判定。前段時(shí)間，外省某檢察院擬對(duì)某鎮(zhèn)政府和縣自然資源局提起公益訴訟。2018年某養(yǎng)殖企業(yè)非法占用耕地近40余畝，建養(yǎng)殖設(shè)施，在2018年土地利用現(xiàn)狀變更庫中為耕地，不符合《xx鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）調(diào)整完善》，且已劃為基本農(nóng)田，這也是沒有辦理設(shè)施農(nóng)用地備案的原因。后檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十七條以破壞基本農(nóng)田對(duì)鎮(zhèn)政府和自然資源局下達(dá)檢察建議書后，鎮(zhèn)政府組織對(duì)該地塊硬底化地面及建構(gòu)筑物進(jìn)行了拆除，但圍墻、門衛(wèi)室未拆除，復(fù)墾也未到位。而這宗非法占用耕地建設(shè)的設(shè)施農(nóng)用地，在“三調(diào)”中又調(diào)為設(shè)施農(nóng)用地，在2022年“三區(qū)三線”劃定時(shí)就沒有再劃為永久基本農(nóng)田。檢察部門提起公訴的事由理由和依據(jù)必須要與檢察建議書的一致，所以檢察官就同筆者探討以破壞基本農(nóng)田提起公益訴訟是否合適？而筆者認(rèn)為，一是該案例如果適用第七十五條，應(yīng)先責(zé)令限期改正或治理，限期改正應(yīng)包含完善手續(xù)，而該項(xiàng)目在當(dāng)前沒有不能辦理設(shè)施農(nóng)用地備案的限制條件，對(duì)之前行為進(jìn)行處罰后，能否補(bǔ)辦設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)后消除違法用地狀態(tài)？二是該案案例是否適應(yīng)第七十七條？非法占用土地，違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除.....，但農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地屬于農(nóng)用地，而并非建設(shè)用地，是否適應(yīng)農(nóng)用地改為建設(shè)用地的情形？三是原來是基農(nóng)田而2022年“三區(qū)三線”劃定后已不再是基本農(nóng)田，是否屬于可以按照從輕原則判定是否符合土地利用總體規(guī)劃情形？某地九十年代修建一村辦粘土磚廠，后因挖粘土原料陸續(xù)侵占土地?cái)U(kuò)建，直至取締粘土磚廠時(shí)，已占地約74畝，而這74畝中，挖粘土料區(qū)形成坑塘的約38畝，堆放磚坯區(qū)約22畝，燒窯區(qū)6畝，其他8畝為生活區(qū)和成品堆放區(qū)。2005年土地詳查數(shù)據(jù)挖粘土料區(qū)有27畝為工礦用地，其他均為農(nóng)用地；2009年二調(diào)時(shí)挖粘土料形成坑塘的38畝全調(diào)為了工礦用地，而其他都是農(nóng)用地；2018年年度變更將原磚坯堆放區(qū)7畝變更為建設(shè)用地；2019年三調(diào)該磚廠挖粘土料區(qū)形成坑塘的38畝全部調(diào)為了坑塘水面，原磚廠磚坯堆放區(qū)、燒窯區(qū)、生活區(qū)和成品堆放區(qū)全部已調(diào)為工業(yè)用地。取締粘土磚廠后一直閑置，2016年村里將該磚廠原挖料區(qū)形成坑塘以外的36畝土地全部以建設(shè)用地出租給某預(yù)制品預(yù)制品構(gòu)件廠，預(yù)制構(gòu)件廠對(duì)原地上建構(gòu)物進(jìn)行拆除后，其中7畝用于新建生產(chǎn)廠房、15畝硬化地坪。后因當(dāng)?shù)卮迕衽e報(bào)，自然資源部門以非法占地進(jìn)行查處，而村委會(huì)認(rèn)為這么多年的老磚廠停產(chǎn)后轉(zhuǎn)型利用租給預(yù)制廠盤活了閑置土地，而預(yù)制廠則認(rèn)為我租村里磚廠本來就是按建設(shè)用地承租的怎么就成了違法用地呢。后自然資源部門以非法占地進(jìn)行立案調(diào)查，因“三調(diào)”后土地已調(diào)為工業(yè)用地，且已規(guī)劃為建設(shè)用地，作出了責(zé)令退還非法占用土地給xx村集體經(jīng)濟(jì)組織，沒收地上建構(gòu)筑物，并處罰款的行政處罰。筆者認(rèn)為：一是土地違法行為追溯期。土地違法案件因違法行為的持續(xù)性而不限于兩年追溯期，不同時(shí)期的土地政策、處理政策、地類認(rèn)定、規(guī)劃符合不盡相同，而這些認(rèn)定與政策，在管理部門系統(tǒng)內(nèi)部自有一套邏輯，但行政相對(duì)人不是很理解，像上述磚廠的問題和現(xiàn)象在農(nóng)村較為普遍。譬如《行政訴訟法》規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的人民法院不予受理。如果一宗土地在90年代就已經(jīng)建設(shè)，這期間行政機(jī)關(guān)沒有處理，行政相對(duì)人如何知曉其當(dāng)前政策下的合法性合規(guī)性？二是地與地上建筑物所有權(quán)問題。集體土地所用權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，上述案例處罰責(zé)令退還土地給村集體，而地上建筑物沒收后又屬于國有資產(chǎn)稱交國資中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如何實(shí)現(xiàn)，如何閉環(huán)，如果實(shí)現(xiàn)不了。如汕頭自然局2017年作出的沒收“英之園”決定，無法對(duì)沒收不動(dòng)產(chǎn)形成實(shí)際占有。所以筆者認(rèn)為與沒收相對(duì)應(yīng)是不是退還土地給集體，而是責(zé)令完善用地手續(xù)，通過征收土地為國有后與地上建筑物形成統(tǒng)一的所有權(quán)。在“三調(diào)”以前形成的違法建設(shè)用地在“三調(diào)”時(shí)按照“三調(diào)”的規(guī)程都以調(diào)查為建設(shè)用地，而且與實(shí)際用途基本相符。按照國土空間規(guī)劃的邏輯，這些違法用地均在2020年年度變更調(diào)查為現(xiàn)狀建設(shè)用地成為了規(guī)劃期建設(shè)用地的基數(shù)。2022年“三區(qū)三線”劃定是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界均以0.3倍擴(kuò)展倍數(shù)確定規(guī)劃期的新增建設(shè)用地規(guī)模。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的這些違法建設(shè)用地都已經(jīng)確認(rèn)為國土空間規(guī)劃建設(shè)用地的基數(shù)。而對(duì)于圈外的村莊建設(shè)用地，以2020年的現(xiàn)狀規(guī)模為上限不新增。所以在“三調(diào)”前發(fā)生的違法用地或者在“三調(diào)”前已經(jīng)作出了行政處罰決定的而沒有執(zhí)行到位的違法用地在空間規(guī)劃中又符合了規(guī)劃。按照自然資源違法行為立案查處規(guī)程，在作出處罰決定前，土地利用總體規(guī)劃依法作出了重大調(diào)整，違法用地的規(guī)劃土地用途發(fā)生重大變更的，可以按照從輕原則判定是否符合土地利用總體規(guī)劃。在現(xiàn)實(shí)中，即有作出行政處罰后變更處罰決定，但這些集體土地上的違法用地，土地即又退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，而地上建構(gòu)筑物又沒收后變成了國有資產(chǎn)，如何形成閉環(huán)，還有待頂層設(shè)計(jì)予以研究解決。

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