2021年8月26日，自然資源部公布第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果顯示：我國(guó)耕地面積19.18億畝，占我國(guó)陸域總面積的13.32%；建設(shè)用地6.13億畝，其中，采礦用地、交通運(yùn)輸用地、水工建筑用地、風(fēng)景名勝及特殊用地等其他建設(shè)用地1.29億畝；城鎮(zhèn)村莊用地4.84億畝（城市0.78億畝，建制鎮(zhèn)0.77億畝，村莊3.29億畝），占我國(guó)陸域總面積的3.36%。除了保障糧食安全的耕地和人居產(chǎn)業(yè)發(fā)展的已建成區(qū)域外，其余部分主要是生態(tài)用地和不可開(kāi)發(fā)用地等。
就已建成區(qū)域而言，也就是常說(shuō)的建設(shè)用地，其主要來(lái)源有且僅有兩種：有手續(xù)和無(wú)手續(xù)，一是自土地規(guī)范管理以來(lái)嚴(yán)格用地管控，通過(guò)規(guī)劃管理和計(jì)劃管理，自上而下的新增用地指標(biāo)逐級(jí)分配與自下而上的新增用地轉(zhuǎn)用報(bào)批，二是十年一次的全國(guó)國(guó)土調(diào)查盤(pán)清家底認(rèn)定為事實(shí)上的存量建設(shè)用地。
以三調(diào)公布的全國(guó)現(xiàn)有建設(shè)用地6.13億畝來(lái)說(shuō)，肯定是通過(guò)存量認(rèn)定的建設(shè)用地比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于依法依規(guī)辦理轉(zhuǎn)用的建設(shè)用地，也就是無(wú)手續(xù)的多于有手續(xù)的，正所謂“世上本無(wú)建設(shè)用地，占的時(shí)間長(zhǎng)了便成了建設(shè)用地”，也正如魯迅先生的名言：世上本無(wú)路，走的人多了也便成了路，一方面是指“有形的路”，現(xiàn)實(shí)中的路，另一方面，也寓意只要打破常規(guī)、勇于探索，總能找到突破的路徑。
對(duì)于“三調(diào)”和“二調(diào)”均已認(rèn)定為無(wú)合法來(lái)源存量建設(shè)用地的情形，就相對(duì)簡(jiǎn)單多了。2023年7月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕25號(hào)）規(guī)定：超大特大城市以及城區(qū)人口300萬(wàn)以上的城中村改造項(xiàng)目，對(duì)第二次全國(guó)土地調(diào)查和第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查均調(diào)查認(rèn)定為建設(shè)用地的，在符合規(guī)劃用途前提下，允許按建設(shè)用地辦理土地征收等手續(xù)。2023年9月5日，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)）規(guī)定：對(duì)第二次全國(guó)土地調(diào)查和第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查均調(diào)查認(rèn)定為建設(shè)用地的，在符合規(guī)劃用途前提下，允許按建設(shè)用地辦理土地征收等手續(xù)，按現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定落實(shí)征地補(bǔ)償安置；對(duì)其地上建筑物、構(gòu)筑物，不符合規(guī)劃要求、違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定的，依法依規(guī)予以處置。（推薦閱讀：“二調(diào)”和“三調(diào)”都是建設(shè)用地，能按建設(shè)用地認(rèn)定嗎？）
如果只是“三調(diào)”認(rèn)定是，“二調(diào)”不是，需要追溯原地類(lèi)補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用、處罰及供地確權(quán)等手續(xù)。當(dāng)然，如果你等得起，等到“四調(diào)”也認(rèn)定是，那估計(jì)不用補(bǔ)辦啥了。從時(shí)間成本和土地增值效益來(lái)看，應(yīng)該抓住有限的窗口期，還是越早補(bǔ)辦手續(xù)越好，以便資產(chǎn)合法合規(guī)、產(chǎn)權(quán)明晰，為后續(xù)投資安全及資本運(yùn)作提供保障。（推薦閱讀：無(wú)合法權(quán)源建設(shè)用地的地類(lèi)，該如何追溯？）
據(jù)2012年國(guó)土資源部等三部門(mén)聯(lián)合制定的《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》，明確采用單位GDP耗地下降率等指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，要求實(shí)施后，全國(guó)“十三五”期間新增建設(shè)用地控制在3256萬(wàn)畝，“十四五”進(jìn)一步壓減至2950萬(wàn)畝，并建立五年遞減管控模式。
在新增建設(shè)用地嚴(yán)格限制的同時(shí)，盤(pán)活存量就顯得尤為重要。2016年11月11日，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)），2023年9月5日，自然資源部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)），從試點(diǎn)到再試點(diǎn)，從城鎮(zhèn)低效地?cái)U(kuò)大到城鄉(xiāng)全域。如今，城市更新又上升為國(guó)家戰(zhàn)略，與此相關(guān)的棚戶(hù)區(qū)改造、城中村改造等均在有序推進(jìn)中。
除了都市區(qū)的再開(kāi)發(fā)、再盤(pán)活利用，鄉(xiāng)村地區(qū)的存量盤(pán)活空間更大，近年來(lái)中央大力推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為盤(pán)活鄉(xiāng)村閑置資源提供了有力的政策保障。
以上述提及的三調(diào)數(shù)據(jù)為例，我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)村莊存量建設(shè)用地4.84億畝中，城鎮(zhèn)1.55億畝，村莊3.29億畝，當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化率約65%，也就是說(shuō)，35%的農(nóng)村人口占用了68%的存量建設(shè)用地，據(jù)說(shuō)另有約1億農(nóng)民進(jìn)城定居長(zhǎng)居但未落戶(hù)為城鎮(zhèn)居民，所以說(shuō)，實(shí)際上鄉(xiāng)村的存量土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。鄉(xiāng)村閑置建設(shè)用地中，除了通常所熟知的閑置民房宅基地、廢棄校舍等，甚至有些成片閑置已經(jīng)成了空心村，存量最大、也最難盤(pán)活的一類(lèi)鄉(xiāng)村用地是無(wú)合法權(quán)源存量建設(shè)用地，由于一直處在政策敏感帶，長(zhǎng)期被荒廢，一些地方政府即使想盤(pán)活利用也苦于政策限制，不敢越雷池半步，只能視而不見(jiàn)，或者繞著走。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2024年末數(shù)據(jù)，全國(guó)鄉(xiāng)村常住人口為4.65億人，平均每個(gè)家庭戶(hù)人口為2.62人，農(nóng)村總戶(hù)數(shù)約有1.77億戶(hù)。如果按三調(diào)數(shù)據(jù)測(cè)算，全國(guó)48.9萬(wàn)個(gè)行政村（約200余萬(wàn)個(gè)自然村）的村莊總占地3.29億畝，相當(dāng)于每個(gè)村莊平均占地672.8畝，戶(hù)均占地1.86畝，人均建設(shè)用地0.71畝，土地資源浪費(fèi)相當(dāng)嚴(yán)重，鄉(xiāng)村存量盤(pán)活勢(shì)在必行。
本文不是鼓勵(lì)亂占地、多占地、長(zhǎng)占地，更不是為違法占地開(kāi)脫，而是希望多關(guān)注存量地盤(pán)活，多在無(wú)合法權(quán)源存量建設(shè)用地的盤(pán)活路徑上多探索、多嘗試、多擔(dān)當(dāng)。
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