近日，自然資源部辦公廳、國家林草局辦公室發(fā)文通知，啟用2024年度變更調(diào)查成果和林草濕荒普查成果。那么，每10年進行一次全國土地調(diào)查，每年進行土地變更調(diào)查，到底有什么用，如何用，調(diào)錯了怎么辦，特別是到底如何認定地類呢？

有什么用？01

《土地調(diào)查條例》規(guī)定：土地調(diào)查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學規(guī)劃、合理利用、有效保護土地資源，實施最嚴格的耕地保護制度，加強和改善宏觀調(diào)控提供依據(jù)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。 土地調(diào)查成果是編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護和利用的重要依據(jù)。 《自然資源調(diào)查監(jiān)測成果管理辦法（試行）》明確：自然資源調(diào)查監(jiān)測成果是編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是自然資源管理、保護和利用的重要依據(jù)。2023年12月，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于按照實地現(xiàn)狀認定地類規(guī)范國土調(diào)查成果應(yīng)用的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕59號）提出：國土調(diào)查成果反映的調(diào)查時點的國土利用現(xiàn)狀，是相關(guān)管理的基礎(chǔ)。2024年變更調(diào)查成果啟用通知再次強調(diào)：調(diào)查成果屬于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，主要應(yīng)用于自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)、耕地保護、國土空間規(guī)劃實施評估、建設(shè)用地審批、林草資源管理等各項自然資源管理工作。理解：國土調(diào)查非常重要，一是動態(tài)掌握全面、真實、準確的家底（推薦閱讀：2024年底全國耕地面積19.4億畝）；二是為自然資源管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是自然資源管理的重要依據(jù)。

怎么用？02

《土地調(diào)查條例》提出：土地調(diào)查成果應(yīng)當嚴格管理和規(guī)范使用，不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調(diào)查對象實施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責分工和管理范圍的依據(jù)。 2025年7月，自然資源部、國家林草局發(fā)文明確：國土調(diào)查是例行體檢，反映調(diào)查時點的國土利用現(xiàn)狀，不同于管理中的用地性質(zhì)，不作為劃分部門職責分工和管理范圍的依據(jù)。堅決杜絕簡單依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)進行管理，實際管理工作應(yīng)以現(xiàn)場核實結(jié)果為主，進一步比對規(guī)劃、審批、執(zhí)法等管理信息及以往調(diào)查成果，充分考慮現(xiàn)狀地類來源的合法性、合規(guī)性、合理性，綜合作出用地性質(zhì)判斷。2024年變更調(diào)查成果啟用通知再次強調(diào)：正確、規(guī)范使用國土調(diào)查和林草濕荒普查成果，堅決杜絕簡單依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)進行管理，實際管理工作應(yīng)充分考慮現(xiàn)狀地類來源的合法性、合規(guī)性、合理性，綜合作出用地性質(zhì)判斷。理解：國土調(diào)查定位是“體檢”，意味著體檢結(jié)果僅供參考。涉及規(guī)劃、耕保、審批、執(zhí)法等在管理中到底如何認定地類，不能直接應(yīng)用調(diào)查成果，要結(jié)合實際情況，各自定規(guī)則，對涉及的地類問題綜合進行判斷。

01自然資源部辦公廳關(guān)于按照實地現(xiàn)狀認定地類規(guī)范國土調(diào)查成果應(yīng)用的通知02自然資源部辦公廳關(guān)于以"三調(diào)"成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知03自然資源部國家林草局關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知04土地執(zhí)法中如何判定地類？

調(diào)錯了怎么辦03

2023年12月，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于按照實地現(xiàn)狀認定地類規(guī)范國土調(diào)查成果應(yīng)用的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕59號）提出：凡是發(fā)現(xiàn)國土調(diào)查成果與實地國土利用現(xiàn)狀不一致的，無論是調(diào)查時點后新發(fā)生變化的，還是“三調(diào)”或歷年國土調(diào)查錯漏的，均應(yīng)及時通過年度國土變更調(diào)查更新或糾正調(diào)查成果，確保調(diào)查地類與實地現(xiàn)狀保持一致。涉及管理急需的，可通過日常變更機制報部“即報即審”。2025年7月，自然資源部、國家林草局發(fā)文明確：建立國土調(diào)查成果糾錯容錯機制，各地發(fā)現(xiàn)調(diào)查成果與實地現(xiàn)狀不一致的，可通過年度國土變更調(diào)查或日常變更機制動態(tài)更新調(diào)查成果。2024年變更調(diào)查成果啟用通知再次強調(diào)：對在具體工作中發(fā)現(xiàn)國土調(diào)查、林草濕荒普查成果數(shù)據(jù)與實地現(xiàn)狀不一致的，各級自然資源、林業(yè)和草局主管部門應(yīng)及時通過日常變更機制動態(tài)更新或納入2025年度變更調(diào)查。理解：調(diào)錯了？可以改。但據(jù)基層反映，對調(diào)錯的地類如果想糾正，在實際操作中也并非易事兒。（推薦閱讀：通報｜2023年度國土變更調(diào)查專項督察發(fā)現(xiàn)的16個典型問題）

面臨的難題04

在管理中到底如何應(yīng)用調(diào)查成果，目前仍面臨一些難題，亟需破解。一是調(diào)查規(guī)則問題。比如，對到底是什么耕地，耕地上可以種什么，這個直接決定”非農(nóng)化“和”非糧化“以及耕地用途管制、種植用途管控的基本問題，近年來成了爭議的焦點，有點說不清。此前的調(diào)查規(guī)則是以種什么為判定標準，現(xiàn)在調(diào)整為以是否破壞耕作層為判定標準，但在實際操作中，又會面臨一堆新的怎么辦？（推薦閱讀：到底什么是耕地？耕地上可以種什么？）依據(jù)《土地調(diào)查條例》，在土地調(diào)查中要查清土地權(quán)屬及變化情況，包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況。現(xiàn)在要求堅決杜絕簡單依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)進行管理，是基于國土調(diào)查與早先開展的地籍調(diào)查不同，也就是說，國土調(diào)查是反映調(diào)查時點的國土利用現(xiàn)狀，不同于管理中的用地性質(zhì)?！彼娂此谩耙?guī)則，目前有所調(diào)整，但如果不立足于為管理工作提供支撐服務(wù)，雖然明確為是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、重要依據(jù)，卻又強調(diào)屬于”例行體檢“，同時地類判定規(guī)則又反復調(diào)整，必然讓自然資源開發(fā)利用和監(jiān)督管理工作在應(yīng)用調(diào)查成果中陷入困惑，一頭霧水。（推薦閱讀：“林耕置換”中，地類有點說不清）二是規(guī)則沖突問題?！蹲匀毁Y源違法行為立案查處工作規(guī)程》規(guī)定：判定違法用地占用地類，應(yīng)當將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生時最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫及國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫上，對照標示的現(xiàn)狀地類進行判定。這是執(zhí)法中判定地類的主要政策依據(jù)，但顯然與《土地調(diào)查條例》提出的土地調(diào)查成果不能作為行政處罰的依據(jù)相沖突。對執(zhí)法機構(gòu)來說，對地類的認定直接關(guān)系如何處罰、處罰的程度。比如，如果直接認定為耕地與通過追溯地類認定為建設(shè)用地，處罰程度大不一樣（推薦閱讀：違法占用建設(shè)用地和未利用地，如何處置？）。

另外，對如何追溯地類，目前從國家層面無明確規(guī)定和統(tǒng)一標準。（推薦閱讀：“三調(diào)”是建設(shè)用地，就可以隨便蓋房子？錯?。蹲匀毁Y源違法行為立案查處工作規(guī)程》規(guī)定：承辦機構(gòu)可以提請自然資源調(diào)查監(jiān)測管理工作機構(gòu)進行認定。這一條規(guī)定同樣難以執(zhí)行。（推薦閱讀：土地執(zhí)法中如何判定地類？）

問這塊地原來是村邊一個歷史形成的大坑，屬于未利用地，村民把坑填了準備建房，后來外出打工兩年，最近蓋了房子，發(fā)現(xiàn)被調(diào)成耕地了，在執(zhí)法中如何認定該地類？答調(diào)查屬于“例行體檢”，不同于管理中的用地性質(zhì)，調(diào)查成果僅供參考，你們要充分考慮現(xiàn)狀地類來源的合法性、合規(guī)性、合理性，自己綜合作出用地性質(zhì)判斷。

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