衛(wèi)片執(zhí)法改革后基層如何通過衛(wèi)片開展執(zhí)法工作何  群今年6月，自然資源部召開全面推進“為基層解難題辦實事”總體情況座談會。指出2025年，自然資源部調(diào)整優(yōu)化工作流程，不再集中下發(fā)疑似變化圖斑，充分依靠基層力量據(jù)實開展調(diào)查，支持各地把調(diào)查工作做在日常，緩解年底集中調(diào)查的工作壓力。然而筆者最近看到某市各縣(市)上半年工作總結(jié)時注意到，部分縣市將“零違法”列為工作亮點，這一現(xiàn)象折射出基層自然資源執(zhí)法在轉(zhuǎn)型期的深層困境。一、衛(wèi)片執(zhí)法的作用演進與現(xiàn)實問題我國衛(wèi)片執(zhí)法始于上世紀 90年代末期，歷經(jīng)20余年技術(shù)迭代，已從初期的人工核查、非例行管理，逐步升級為信息化、智能化的全域動態(tài)監(jiān)管體系。2019年自然資源部建立“季度+年度”全覆蓋機制，2021年推行“月清、季核、年度評估”，2023年進一步升級為“月清、月核、年度評估”，配合高分衛(wèi)星遙感技術(shù)(分辨率 1-25米)與AI圖斑識別，將違法用地監(jiān)測精度提升至50平方米級，實現(xiàn)了從“人海戰(zhàn)術(shù)”到“智能研判”的轉(zhuǎn)型，圖斑識別準確率突破92%，田間大棚、鄉(xiāng)村道路等細微變化均能被精準捕捉，違法用地數(shù)量得到有效遏制。但隨著衛(wèi)片應(yīng)用的深入，技術(shù)依賴帶來的問題也逐漸凸顯：其一，“路徑依賴”引發(fā)監(jiān)管異化。衛(wèi)片圖斑核查結(jié)果直接關(guān)聯(lián)耕地保護底線、占補平衡指標扣減及部門年度考核(如某縣明確“違法占用耕地超120畝或永久基本農(nóng)田超20畝即影響年度考核”)，導(dǎo)致各級對衛(wèi)片形成過度依賴，甚至陷入“無衛(wèi)片難推進”的困境。部分地方為降低違法數(shù)據(jù)，陷入“技術(shù)博弈”，技術(shù)單位通過選擇植被茂密時段拍攝、調(diào)整影像解譯角度弱化違法痕跡；更有甚者采取“虛假整改”，如在硬化地面臨時覆土、移栽農(nóng)作物應(yīng)付核查，待核查結(jié)束后恢復(fù)原貌。而對未被衛(wèi)片捕捉的違法圖斑，地方往往“選擇性執(zhí)法”，讓監(jiān)管偏離“實質(zhì)整改”初衷。其二，技術(shù)升級加重基層負擔(dān)。50平方米精度的推行，使衛(wèi)片圖斑下發(fā)總量大幅增加。以某縣為例，2023年下發(fā)圖斑425處，2024年增至862 處。盡管 2024年自然資源部已發(fā)文“統(tǒng)籌季度與年度監(jiān)測”以減少重復(fù)工作，但基層仍需完成從“接收圖斑”到“上傳佐證”的全流程--2024年該縣862處圖斑中，僅2處被核實為違法，大量精力耗費在無效核查上，工作量與強度劇增。其三，靜態(tài)數(shù)據(jù)依賴導(dǎo)致“被違法”。基層核實時多簡單套用國土二調(diào)、三調(diào)地類數(shù)據(jù)判定違法，忽視歷史用地追溯。如某地塊2010年已辦合法手續(xù)，但因三調(diào)數(shù)據(jù)庫未更新仍被標注為“耕地”，衛(wèi)片捕捉到建設(shè)痕跡后直接判定為“違法占用耕地”；部分農(nóng)村宅基地因歷史原因未完善手續(xù)但實際使用超 20年，僅因“地類不符”被納入違法統(tǒng)計。這種脫離實地調(diào)查的“靜態(tài)數(shù)據(jù)依賴”，既限制了治理靈活性，也造成部分本可通過歷史追溯合規(guī)的圖斑被強制整改。二、衛(wèi)片圖斑停發(fā)后的基層執(zhí)法困境隨著自然資源部停止統(tǒng)一下發(fā)衛(wèi)片圖斑，基層執(zhí)法正從“被動響應(yīng)”向“主動發(fā)現(xiàn)”轉(zhuǎn)型，但原有“衛(wèi)片依賴”形成的路徑依賴尚未破除，暴露出三重相互交織又彼此獨立的現(xiàn)實矛盾。一是監(jiān)管責(zé)任鏈條斷裂，權(quán)責(zé)邊界模糊。過去依托衛(wèi)片圖斑形成的“下發(fā)一核查一整改一反饋”閉環(huán)機制，實質(zhì)構(gòu)建了上下聯(lián)動的執(zhí)法責(zé)任體系。圖斑停發(fā)后，上級部門尚未出臺自主監(jiān)管的操作規(guī)范，未明確縣級監(jiān)管職責(zé)的啟動條件、頻次要求與履職標準，基層缺乏向上報送動態(tài)監(jiān)管信息的制度通道。由此導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任虛化，易陷入“查無可依、管無邊界”的被動境地，形成事實上的監(jiān)管斷點。二是基層執(zhí)行能力持續(xù)弱化，資源保障不足。在縣級自然資源職能調(diào)整過程中，執(zhí)法任務(wù)有增無減，但基層執(zhí)行力量卻不斷收縮。公車改革后，基層自然資源中心所普遍失去外勤保障，偏遠地區(qū)巡查頻次大幅下降;人員結(jié)構(gòu)老齡化嚴重，專業(yè)技術(shù)人員流失，年輕力量補充滯后。執(zhí)法“末梢”神經(jīng)萎縮，造成“心有余而力不足”的普遍困境，難以支撐常態(tài)化、高頻次的主動監(jiān)管需求。三是技術(shù)支撐體系斷檔，流程重構(gòu)滯后。衛(wèi)片圖斑曾是違法線索發(fā)現(xiàn)的核心入口，配套形成了一整套標準化核查流程。當前省級雖具備圖斑提取能力，但多采取“只提不發(fā)”或“線索單向推送”模式，縣級無法自主獲取全域變化信息。同時，基層普遍缺乏遙感監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)力量，也未配備替代國土調(diào)查云的實用化工具，導(dǎo)致違法發(fā)現(xiàn)由“技術(shù)驅(qū)動”倒退回“人力巡查”。三、如何依托衛(wèi)片優(yōu)化后續(xù)執(zhí)法工作?以往部、省通過衛(wèi)星遙感影像比對AI識別與人工提取，形成“疑似圖斑”下發(fā)基層，這類圍斑包含“偽圖斑”、合法圖班及違法圖斑。以某縣為例，2023 年下發(fā)425處圖斑中僅18處違法，占比4%;2024年下發(fā)862處圖斑中僅2處違法，占比0.2%。其中實際動土建設(shè)334處，僅農(nóng)村宅基地就有153處(合法，占45%)；“偽圖斑”達528個，含無變化385處、實際動土區(qū)143處(多為設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路等合法類型)?？梢姾戏▓D斑及“偽圖斑”占比超95%，若能合理剔除，可大幅減輕基層核查負擔(dān)?！傲氵`法”表象下，更需關(guān)注基層執(zhí)法轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實阻礙。推動基層執(zhí)法從“被動等圍斑”轉(zhuǎn)向“主動強監(jiān)管”，讓衛(wèi)片從“被動靶心”變?yōu)椤爸鲃永鳌薄＞唧w可從三方面著手:一是完善頂層設(shè)計，搭建數(shù)據(jù)庫剔除合法圖班。整合房地一體不動產(chǎn)權(quán)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、項目用地等矢量數(shù)據(jù)，逐步構(gòu)建以農(nóng)村為主的在建、已建項目數(shù)據(jù)庫，通過與衛(wèi)片數(shù)據(jù)比對，精準剔除合法圖斑。如已確權(quán)登記的原有住房、已上圖入庫的設(shè)施農(nóng)用地、辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的農(nóng)村建房等，減少無效核查。二是激活基層力量，構(gòu)建核查機制別除“偽圖斑”。2022年湖南曾通過“圖斑快遞”系統(tǒng)向村組推送圖斑，由基層拍照取證，后因減負停用。實踐中，基層村組干部對圖斑實際情況往往“知根知底”，僅因遙感影像清晰度、拍攝時間限制需現(xiàn)場核查。因此可在保密前提下，向基層提供高精度、高頻率遙感影像，由其結(jié)合日常掌握情況遴選圖斑，針對性開展巡查，減少盲目現(xiàn)場核查。三是以信息公開促規(guī)范，降低違法用地圖斑。違法用地的減少需“管疏結(jié)合”，需通過便捷化審批引導(dǎo)群眾合法用地。例如湖南的“鄉(xiāng)村振興用地寶”智慧系統(tǒng)，群眾可自主通過平臺完成用地操作，選擇“建農(nóng)宅”“建養(yǎng)殖場”等需求后，自行繪制選址范圍，系統(tǒng)依托衛(wèi)片數(shù)據(jù)與規(guī)劃信息實時分析合規(guī)性，讓群眾從“不知如何合法辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒宄鯓右?guī)范辦”。加大信息公開及智慧選址工具宣傳力度，確保群眾知曉、村組干部會操作，讓智慧工具真正走進鄉(xiāng)村。減少因“不懂流程”、“不知地類”導(dǎo)致的違法用地，從根本上降低執(zhí)法壓力。技術(shù)應(yīng)用的本質(zhì)是服務(wù)工作，衛(wèi)片的價值不在于數(shù)據(jù)本身，而在于通過科學(xué)整合與基層聯(lián)動，將“海量圖斑”轉(zhuǎn)化為“精準線索”。唯有向上對接衛(wèi)片資源、向下激活基層效能，才能避免技術(shù)斷檔導(dǎo)致的監(jiān)管疏淆，既減輕基層負擔(dān)，又筑牢用地監(jiān)管防線，推動基層執(zhí)法真正從“被動等圖斑”轉(zhuǎn)向“主動強監(jiān)管”。

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