地方有一案例，2017年某公司利用實施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理工程之機，在未取得采礦許可證的情況下采挖砂石，對外銷售牟利。縣自然資源和規(guī)劃局對該違法行為立案查處，調(diào)查認定違法開采量34.62萬立方米，涉嫌犯罪，將該案移送司法機關(guān)追究刑事責任?？h法院判決某公司犯非法采礦罪，處罰金500萬元；判處涉案人員邵某某有期徒刑6年，并罰金200萬元；追繳違法所得2798.1萬元；賠償生態(tài)修復、評估鑒定等費用2872.666779萬元。

本案有很強的警示作用，利用開挖隧道、場地平整、河道疏浚等建設(shè)工程施工將砂石土出售牟利導致身陷囹圄的例子很多。很多人都有這種誤解，認為自己建設(shè)得來的砂石土就是自己的，想賣給誰就賣給誰，殊不知已經(jīng)違反了行政法甚至可能觸犯刑法。本文結(jié)合相關(guān)規(guī)定提出

一、未經(jīng)公開有償化處置即出售施工產(chǎn)生砂石土屬于非法采礦

《礦產(chǎn)資源法》等法律規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。土地、河道、海域內(nèi)的砂石土等礦藏，法律將其從土地海域中分離，成為獨立于土地海域的物，不屬于所附著的土地和海域的組成部分。按照《民法典》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。建設(shè)用地使用權(quán)人并未具有開采并取得礦產(chǎn)品的權(quán)利，要開采礦藏除了取得土地使用權(quán)外還要按照法律要求取得采礦權(quán)并辦理采礦許可證。

在土地、河道、海域上進行工程施工、河道疏浚等建設(shè)的，勢必要產(chǎn)生砂石土。對于此類砂石土的處理，依照是否投入流通領(lǐng)域營利為標準，分為兩類。

對于在工程建設(shè)項目批準占地范圍內(nèi)，因工程需要動用或采挖砂、石、土用于本工程建設(shè)，不將其投入流通領(lǐng)域以獲取礦產(chǎn)品營利為目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建設(shè)的，包括水電站建設(shè)單位因工程施工而在批準用地的范圍內(nèi)采挖砂、石、土，用于水電站大壩混凝土澆筑工程的，按照1998年《國土資源部關(guān)于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產(chǎn)資源適用法律問題的復函》（下稱《復函》）《國土資源部關(guān)于解釋工程施工采挖砂、石、土礦產(chǎn)資源有關(guān)問題的復函》（1999年8月19日國土資函404號）《最高人民法院行政審判庭關(guān)于在已取得土地使用權(quán)的范圍內(nèi)開采砂石是否需辦理礦產(chǎn)開采許可證問題的答復》（〔2006〕行他字第15號）《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號）（下稱《完善通知》）等文件規(guī)定，可直接用于工程建設(shè)，無須辦理礦產(chǎn)開采許可證及繳納資源補償費。其目的在于鼓勵建設(shè)單位在建設(shè)中充分利用已批準占地范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，減少異地開采，以利于保護環(huán)境。

對于在上述范圍內(nèi)進行銷售或用于其他工程建設(shè)項目的，《復函》要求必須依法辦理采礦登記手續(xù)并繳納礦產(chǎn)資源補償費?？梢姟稄秃肥菍⑵淇醋鍪堑V產(chǎn)資源。但《完善通知》要求對于自用仍有剩余的砂石料，由所在地的自然資源主管部門報縣級以上地方人民政府組織納入公共資源交易平臺處置，并未要求辦理采礦登記手續(xù)。似乎并未將其看做礦產(chǎn)資源，而是考慮將之作為國有資產(chǎn)進行管理，主要考慮的是其經(jīng)濟效益，而非礦產(chǎn)資源行政管理秩序。

礦產(chǎn)資源是指由地質(zhì)作用形成、具有利用價值，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源，不以現(xiàn)在的技術(shù)水平是否能夠開發(fā)、開發(fā)出的是否具有經(jīng)濟效益為認定依據(jù)。根據(jù)《國土資源部關(guān)于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產(chǎn)資源適用法律問題的復函》第一條的規(guī)定，砂、石、粘土及構(gòu)成山體的各類巖石屬礦產(chǎn)資源。可以看到，雖然《完善通知》并未明確應當辦理工程取得砂石土應當辦理采礦許可證，但砂石土作為礦產(chǎn)資源是沒有疑問的。2020年福建省將水泥配料用砂巖、水泥配料用砂、水泥配料用頁巖、水泥配料用粘土、水泥配料用紅土、水泥配料用黃土、水泥配料用泥巖、水泥配料用板巖等八個礦產(chǎn)，列入以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權(quán)范圍。

《完善通知》強調(diào)自然資源主管部門負責砂石資源采礦權(quán)出讓登記，要求加強砂石資源日常監(jiān)管和執(zhí)法，嚴肅查處以各類工程名義違法采礦行為。涉嫌非法采礦犯罪的，移送司法機關(guān)追究刑事責任。還應當將擅自處置工程建設(shè)動用的砂石料作為非法采礦行為。2022年《福建省礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理辦法》明確，“禁止以臨時用地、臨時取土點、土地整治、工程建設(shè)、生態(tài)修復、地質(zhì)災害治理等名義非法開采砂石土資源。任何單位或者個人未按照規(guī)定經(jīng)公開有償化處置，不得將臨時用地、臨時取土點、土地整治、工程建設(shè)、生態(tài)修復、地質(zhì)災害治理等項目產(chǎn)生的自用外多余砂石土對外銷售或者變相銷售”。該類行為依照《礦產(chǎn)資源法》第三十九條即非法采礦行為進行處罰。

因此該公司在批準實施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理工程的范圍內(nèi)采挖砂石土用于本工程建設(shè)的，無需取得采礦許可證。但將施工取得的砂石土等礦產(chǎn)資源對外出售獲利，應當取得采砂許可證或者經(jīng)過公開有償化處置。2016年《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確，無許可證的應當認定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“未取得采礦許可證”情形。因此即使《完善通知》沒有要求或者無法辦理砂石土的采礦許可證，但將之對外銷售構(gòu)成非法采礦，應當按照《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款。情節(jié)嚴重造成礦產(chǎn)資源破壞涉嫌非法采礦罪的，應當移送公安機關(guān)，對直接責任人員追究刑事責任。

二、工程取得砂石土如何合法出售

對于地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，國家有明確的規(guī)定。2019年自然資源部《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號）同樣規(guī)定上述砂石土可以無償用于本修復工程；確有剩余的，可對外進行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復。2021年國務院辦公廳《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號）重申了上述規(guī)定。2020年國家發(fā)改委、工信部等15個部門印發(fā)的《關(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》（發(fā)改價格〔2020〕473號）規(guī)定：對經(jīng)批準設(shè)立的工程建設(shè)項目和整體修復區(qū)域內(nèi)按照生態(tài)修復方案實施的修復項目，在工程施工范圍和施工期間采挖的砂石，除項目自用外，多余部分允許依法依規(guī)對外銷售。

可見，礦山生態(tài)修復項目中的廢土石料可以出售。出售資金是生態(tài)修復項目重要的收入來源。但生態(tài)修復項目業(yè)主不能自行出售廢棄土石料。2023年《自然資源部辦公廳關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知》明確：屬于縣級（含）以上地方人民政府組織實施、責任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復項目，方可適用有關(guān)合理利用廢棄礦山土石料政策。凡涉及剩余廢棄土石料對外銷售的，由縣級人民政府組織納入公共資源交易平臺進行銷售，不得由項目承擔單位、施工單位或個人直接銷售。銷售所得收益納入本級政府財政賬戶，全部用于本地區(qū)生態(tài)修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的應保障其合理收益，與《完善通知》規(guī)定程序一致。

因此對于工程取得的砂石土，項目業(yè)主沒有其所有權(quán)，只能用于本建設(shè)項目，不得自行對外銷售，應當由縣級人民政府組織納入公共資源交易平臺進行銷售后，購買方方可對外銷售。對于銷售所得收益，是作為國有資產(chǎn)全部納入地方財政，與需要國家、省、市縣分成的礦產(chǎn)資源補償費不同。由于砂石土點多面廣，主要由地方進行監(jiān)管修復，建議所有工程項目取得的砂石土銷售所得都按照修復項目的規(guī)定，全部納入本級地方政府財政。

鑒于砂石土在發(fā)掘前并未獨立存在，必須依賴于工程建設(shè)方的建設(shè)行為方可實現(xiàn)，由工程建設(shè)方一并取得外銷的砂石土所有權(quán)可以避免工地中存在多個不同權(quán)利主體增加施工難度產(chǎn)生危險，也避免單獨堆放砂石土產(chǎn)生的場地、人工、運輸?shù)荣M用。

參照《福建省自然資源廳關(guān)于印發(fā)福建省規(guī)范和完善砂石開采管理暫行規(guī)定的通知》，在批準工程建設(shè)前，由縣級政府指定自然資源主管部門作為工程建設(shè)項目剩余砂石的處置單位，委托第三方機構(gòu)評估工程建設(shè)項目剩余砂石量，編制剩余砂石處置方案，報縣級人民政府批準，納入公共資源交易平臺單獨或者一并公開有償處置，處置收入繳入縣級財政國庫。

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