關(guān)于政協(xié)第十四屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第00631號(hào)（資源環(huán)境類039號(hào)）提案答復(fù)的函

民盟中央：

　　你們提出的《關(guān)于整頓臨時(shí)用地亂象落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略的提案》收悉。提案所提建議對(duì)于規(guī)范臨時(shí)用地管理具有重要參考價(jià)值。經(jīng)商財(cái)政部，現(xiàn)答復(fù)如下：

　　一、相關(guān)工作背景

　　臨時(shí)用地管理制度是《土地管理法》規(guī)定的重要制度之一。加強(qiáng)臨時(shí)用地管理，有利于切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

　　原《土地管理法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國(guó)有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。根據(jù)土地權(quán)屬，土地使用者與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。原《土地管理法實(shí)施條例》要求建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。2021年修訂后，《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)臨時(shí)用地的范圍、審批、期限、恢復(fù)要求等做出了新的規(guī)定，臨時(shí)用地由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，期限一般不超過(guò)兩年；建設(shè)周期較長(zhǎng)的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地，期限不超過(guò)四年。

　　依據(jù)法律法規(guī)，臨時(shí)用地審批權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任主要在市、縣自然資源主管部門。從地方實(shí)踐看，近年來(lái)確實(shí)有一些地方在執(zhí)行法律法規(guī)過(guò)程中，存在著臨時(shí)用地范圍界定不規(guī)范、違規(guī)審批、復(fù)墾不到位、監(jiān)管機(jī)制不完善等問(wèn)題，有的甚至觸碰到了耕地保護(hù)紅線。

　　二、我部開(kāi)展的相關(guān)工作

　　為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，針對(duì)近年來(lái)一些地方暴露出的臨時(shí)用地不臨時(shí)、侵占耕地紅線等亟待規(guī)范整治的問(wèn)題，我部高度重視，多次調(diào)查研究，積極采取措施，重點(diǎn)做了三方面工作：一是印發(fā)部門規(guī)范性文件加強(qiáng)全方位管理。2021年11月，我部印發(fā)《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時(shí)用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2號(hào)文件），從界定臨時(shí)用地使用范圍、明確選址要求和使用期限、規(guī)范審批、落實(shí)臨時(shí)用地恢復(fù)責(zé)任、嚴(yán)格監(jiān)管等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。二是貫徹黨的二十大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神積極做好要素保障。2023年6月，我部印發(fā)《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)），進(jìn)一步優(yōu)化臨時(shí)用地政策，規(guī)定“直接服務(wù)于鐵路、公路、水利工程施工的制梁場(chǎng)、拌合站，需臨時(shí)使用土地的，其土地復(fù)墾方案通過(guò)論證，業(yè)主單位簽訂承諾書(shū)，明確了復(fù)墾完成時(shí)限和恢復(fù)責(zé)任，確保能夠恢復(fù)種植條件的，可以占用耕地，不得占用永久基本農(nóng)田”。三是明確政策要求實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地全方位監(jiān)管。針對(duì)各地實(shí)踐中存在的數(shù)據(jù)銜接缺失、存量臨時(shí)用地使用監(jiān)管責(zé)任不到位、臨時(shí)用地期滿后續(xù)利用政策不明確、審批信息與監(jiān)管落實(shí)不夠等問(wèn)題。2023年7月6日，我部印發(fā)《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)用地監(jiān)管有關(guān)工作的通知》（自然資辦函〔2023〕1280號(hào)，以下簡(jiǎn)稱1280號(hào)文件），在2號(hào)文件基礎(chǔ)上，明確全面實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地上圖入庫(kù)、加快存量臨時(shí)用地信息補(bǔ)錄、做好臨時(shí)用地政策銜接、強(qiáng)化臨時(shí)用地監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)臨時(shí)用地監(jiān)督與管理。

　　三、所提意見(jiàn)落實(shí)情況

　　（一）關(guān)于“建立臨時(shí)用地指標(biāo)體系，把好前期預(yù)防關(guān)”。

　　臨時(shí)用地主要包括建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查兩種類型，具體范圍包括近二十種類型。從掌握的情況看，在項(xiàng)目具體建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、使用面積大小不一，大的臨時(shí)用地面積有上百公頃、小的幾公頃。針對(duì)臨時(shí)用地指標(biāo)體系難以建立的問(wèn)題，2號(hào)文件抓住臨時(shí)用地應(yīng)具有“可恢復(fù)性”特點(diǎn)，從嚴(yán)格界定臨時(shí)用地范圍、提升占用耕地審批層級(jí)、落實(shí)恢復(fù)責(zé)任、嚴(yán)格監(jiān)管等方面加強(qiáng)管理。一是嚴(yán)格界定臨時(shí)用地范圍。明確要求“與建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等無(wú)關(guān)的用地，使用后無(wú)法恢復(fù)到原地類或者復(fù)墾達(dá)不到可供利用狀態(tài)的用地，不得使用臨時(shí)用地”。二是提升審批層級(jí)，嚴(yán)格保護(hù)耕地。明確“涉及占用耕地和永久基本農(nóng)田的，由市級(jí)或市級(jí)以上自然資源主管部門負(fù)責(zé)審批。不得下放臨時(shí)用地審批權(quán)或者委托相關(guān)部門行使審批權(quán)”。三是進(jìn)一步完善復(fù)墾規(guī)定。要求“嚴(yán)格落實(shí)臨時(shí)用地恢復(fù)責(zé)任，臨時(shí)用地期滿后應(yīng)當(dāng)拆除臨時(shí)建（構(gòu)）筑物，使用耕地的應(yīng)當(dāng)復(fù)墾為耕地，確保耕地面積不減少、質(zhì)量不降低；使用耕地以外的其他農(nóng)用地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)為農(nóng)用地；使用未利用地的，對(duì)于符合條件的鼓勵(lì)復(fù)墾為耕地”。四是全方位加強(qiáng)臨時(shí)用地批準(zhǔn)、使用、復(fù)墾監(jiān)管，建立倒逼機(jī)制。提出“按年度統(tǒng)計(jì)，縣（市）范圍內(nèi)的臨時(shí)用地，超期一年以上未完成土地復(fù)墾規(guī)模達(dá)到應(yīng)復(fù)墾規(guī)模20%以上的，省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)要求所在縣（市）暫停審批新的臨時(shí)用地，根據(jù)縣（市）整改情況恢復(fù)審批”。建立臨時(shí)用地信息系統(tǒng)，加強(qiáng)與年度變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查銜接。建立定期抽查和定期通報(bào)制度，部、省兩級(jí)加強(qiáng)定期抽查。強(qiáng)化信息公開(kāi)，對(duì)不按規(guī)定批準(zhǔn)、使用，不按期復(fù)墾的，以及形成違法用地后查處等情況，向社會(huì)公開(kāi)通報(bào)。五是加強(qiáng)對(duì)規(guī)模偏大的臨時(shí)用地監(jiān)管。1280號(hào)文件要求“省級(jí)自然資源主管部門定期梳理分析單個(gè)項(xiàng)目臨時(shí)用地規(guī)模明顯偏大、未按期完成土地復(fù)墾等異常情形，監(jiān)督臨時(shí)用地審批信息公示情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題并督促整改”。

　?。ǘ╆P(guān)于“用好土地復(fù)墾保證金機(jī)制，守好中期管理關(guān)”。

　　你們提到的“土地復(fù)墾保證金”，在《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中表述為“土地復(fù)墾費(fèi)用”。

　　現(xiàn)行的《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》對(duì)土地復(fù)墾費(fèi)用作出了相關(guān)規(guī)定。一是明確費(fèi)用來(lái)源?！锻恋貜?fù)墾條例》明確規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門的規(guī)定編制土地復(fù)墾方案，土地復(fù)墾方案應(yīng)當(dāng)包括土地復(fù)墾工程和投資估（概）算、土地復(fù)墾費(fèi)用的安排等內(nèi)容。《土地復(fù)墾條例》第十五條規(guī)定“土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾費(fèi)用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項(xiàng)目總投資”。二是要求足額預(yù)存費(fèi)用。《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》第十六條規(guī)定“土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾方案確定的資金數(shù)額，在土地復(fù)墾費(fèi)用專門賬戶中足額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用”。三是明確費(fèi)用繳納方式?！锻恋貜?fù)墾條例實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定“土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存實(shí)行一次性預(yù)存和分期預(yù)存兩種方式”“生產(chǎn)建設(shè)周期三年以下的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)一次性全額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用”“生產(chǎn)建設(shè)周期在三年以上的項(xiàng)目，可以分期預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用，但第一次預(yù)存的數(shù)額不得少于土地復(fù)墾費(fèi)用總金額的百分之二十。余額按照土地復(fù)墾方案確定的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存計(jì)劃預(yù)存，在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束前一年預(yù)存完畢”。從法律規(guī)定看，關(guān)于土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具體辦法由相關(guān)省份自行制定。四是嚴(yán)格支取使用?！锻恋貜?fù)墾條例實(shí)施辦法》第二十一條規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照土地復(fù)墾方案確定的工作計(jì)劃和土地復(fù)墾費(fèi)用使用計(jì)劃，向損毀土地所在地縣級(jí)自然資源主管部門申請(qǐng)出具土地復(fù)墾費(fèi)用支取通知書(shū)，憑土地復(fù)墾費(fèi)用支取通知書(shū)，從土地復(fù)墾費(fèi)用專門賬戶中支取土地復(fù)墾費(fèi)用，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。

　　對(duì)于你們提出的嚴(yán)格土地復(fù)墾費(fèi)用繳納、支取建議，目前，地方上有不少創(chuàng)新的做法，如在臨時(shí)用地審批手續(xù)批復(fù)前要求項(xiàng)目單位一次性足額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用；根據(jù)占用不同地類設(shè)置土地復(fù)墾費(fèi)用繳納標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格制定退還程序，由自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門驗(yàn)收合格后方可退還土地復(fù)墾費(fèi)用等。為確保復(fù)墾義務(wù)落實(shí)，1280號(hào)文件也提出“在確保臨時(shí)用地土地復(fù)墾落實(shí)的前提下，地方可以探索使用銀行保函預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用”。

　?。ㄈ╆P(guān)于“嚴(yán)肅查處失信違規(guī)行為，強(qiáng)化后期處置關(guān)”。

　　對(duì)于你們提出的“嚴(yán)肅查處失信違規(guī)行為，強(qiáng)化后期處置關(guān)”的建議，我們認(rèn)真進(jìn)行了研究，根據(jù)《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2022年版）》和《全國(guó)失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2022年版）》規(guī)定，除法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件另有規(guī)定外，公共管理機(jī)構(gòu)不得將本目錄以外的信息納入信用記錄；不得超出本清單所列范圍采取對(duì)相關(guān)主體減損權(quán)益或增加義務(wù)的失信懲戒措施。我部重點(diǎn)在加強(qiáng)臨時(shí)用地監(jiān)督與管理方面，完善政策措施，加大工作力度。近期出臺(tái)的1280號(hào)文件在2號(hào)文件監(jiān)管措施基礎(chǔ)上，從三個(gè)方面進(jìn)一步嚴(yán)格了監(jiān)管措施：

　　一是要求全面實(shí)現(xiàn)臨時(shí)用地上圖入庫(kù)。市、縣在臨時(shí)用地經(jīng)依法批準(zhǔn)后20個(gè)工作日內(nèi)，通過(guò)系統(tǒng)將臨時(shí)用地信息上圖入庫(kù)。嚴(yán)格臨時(shí)用地信息認(rèn)定，規(guī)定臨時(shí)用地日常監(jiān)管和土地衛(wèi)片執(zhí)法、自然資源督察、國(guó)土變更調(diào)查等工作中涉及臨時(shí)用地的，以系統(tǒng)信息為基本依據(jù)。對(duì)沒(méi)有上圖入庫(kù)或經(jīng)核查不屬于臨時(shí)用地的，不予認(rèn)可為臨時(shí)用地。二是要求加快存量臨時(shí)用地信息補(bǔ)錄。以2021年年度變更調(diào)查認(rèn)定的臨時(shí)用地圖斑為底數(shù)，由地方根據(jù)目前臨時(shí)用地狀況分類研究處置，該上圖入庫(kù)的及時(shí)補(bǔ)充上圖入庫(kù)；屬于實(shí)際已經(jīng)修建永久性建（構(gòu)）筑物的，不再補(bǔ)錄信息，由地方納入違法用地進(jìn)行處理。三是強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任。省級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)檢查把關(guān)臨時(shí)用地上圖入庫(kù)信息，確保信息填報(bào)及時(shí)準(zhǔn)確。發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)審批臨時(shí)用地或者批后改變臨時(shí)用地用途修建永久性建（構(gòu)）筑物等問(wèn)題的，要嚴(yán)肅依法依規(guī)進(jìn)行查處，并在系統(tǒng)中核銷臨時(shí)用地信息。我部將加強(qiáng)日常監(jiān)督抽查，對(duì)于問(wèn)題突出的省份公開(kāi)通報(bào)。

　　四、下步工作考慮

　　我部將積極做好以下幾個(gè)方面工作：一是做好《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》修訂研究工作，充分吸收各有關(guān)方面的意見(jiàn)，完善土地復(fù)墾費(fèi)用繳存管理的相關(guān)制度。二是跟蹤2號(hào)文件和1280號(hào)文件實(shí)施效果，開(kāi)展臨時(shí)用地信息系統(tǒng)填報(bào)信息定期抽查，對(duì)存在違規(guī)審批、復(fù)墾不到位等問(wèn)題給予公開(kāi)通報(bào)，并嚴(yán)肅依法依規(guī)進(jìn)行查處，確?；謴?fù)責(zé)任落實(shí)到位，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線。三是完善臨時(shí)用地信息系統(tǒng)，優(yōu)化系統(tǒng)設(shè)置，通過(guò)信息化手段系統(tǒng)全面掌握各地臨時(shí)用地情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題并督促整改。四是適時(shí)共同組織臨時(shí)用地有關(guān)調(diào)研，及時(shí)了解存在的問(wèn)題，吸收地方好經(jīng)驗(yàn)好做法。

　　感謝你們對(duì)自然資源管理工作的關(guān)心，希望繼續(xù)支持我們的工作！

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