永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線新規(guī)落地，基層衛(wèi)片執(zhí)法迎重大變革：從“圖斑驅(qū)動(dòng)”到“責(zé)任驅(qū)動(dòng)”2025年10月1日，《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》將正式施行，這一標(biāo)志性政策的落地，正在深刻改變我國(guó)耕地保護(hù)的執(zhí)法格局。尤其對(duì)于基層衛(wèi)片執(zhí)法工作而言，這不僅是技術(shù)手段的升級(jí)，更是執(zhí)法理念、流程和責(zé)任的全面重構(gòu)。一、政策變革：從“圖斑驅(qū)動(dòng)”到“責(zé)任驅(qū)動(dòng)”過去多年，衛(wèi)片執(zhí)法工作形成了“定期下發(fā)圖斑—縣級(jí)核查舉證—省市判定—縣級(jí)整改—省市審核”的固定模式。這種模式雖然在一定程度上發(fā)現(xiàn)了大量違法用地問題，但也帶來了基層負(fù)擔(dān)過重、重復(fù)舉證、應(yīng)付檢查等弊端。“2023年衛(wèi)片執(zhí)法的強(qiáng)度顯著增大，且衛(wèi)片來源雜亂，多渠道隨有隨發(fā)，基層的壓力特別大?！币晃换鶎幼匀毁Y源執(zhí)法人員坦言，“可能會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)地塊去農(nóng)戶家10來趟，每天都在準(zhǔn)備資料、拍照舉證?！弊匀毁Y源部媒體座談會(huì)宣布“不再集中下發(fā)疑似變化圖斑”，這一變化看似減輕了基層負(fù)擔(dān)，實(shí)則對(duì)執(zhí)法工作提出了更高要求。執(zhí)法模式從過去的“被動(dòng)響應(yīng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)發(fā)現(xiàn)”，從“圖斑驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任驅(qū)動(dòng)”。二、技術(shù)升級(jí)：高精度監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)整合成為關(guān)鍵《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)共享與動(dòng)態(tài)監(jiān)管，要求將永久基本農(nóng)田信息納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)。

這對(duì)衛(wèi)片執(zhí)法工作提出了新的技術(shù)要求。高精度遙感影像應(yīng)用將成為常態(tài)。基層執(zhí)法部門需要具備處理高分辨率衛(wèi)星影像的能力，定期自主提取變化圖斑，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法線索。這對(duì)于技術(shù)設(shè)備和人材隊(duì)伍都提出了挑戰(zhàn)。多源數(shù)據(jù)融合分析變得尤為重要。永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)需要與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)土空間規(guī)劃等數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，才能準(zhǔn)確判定圖斑合法性。如江蘇省的做法所示，縣級(jí)部門需要共享永久基本農(nóng)田與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)，衛(wèi)片執(zhí)法可借此快速驗(yàn)證項(xiàng)目合規(guī)性。AI智能識(shí)別技術(shù)的應(yīng)用將大幅提升效率。通過機(jī)器學(xué)習(xí)算法，系統(tǒng)能夠自動(dòng)識(shí)別疑似違法用地類型，減少人工篩查工作量。但這需要大量標(biāo)注樣本訓(xùn)練模型，對(duì)基層部門來說是不小的挑戰(zhàn)。三、責(zé)任重構(gòu)：執(zhí)法閉環(huán)與跨部門協(xié)同政策實(shí)施后，衛(wèi)片執(zhí)法的責(zé)任體系正在發(fā)生重大變化。責(zé)任主體更加明確。《管理辦法》規(guī)定地方政府對(duì)耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，執(zhí)法人員對(duì)圖斑合法性判定結(jié)果負(fù)責(zé)，省級(jí)部門對(duì)數(shù)據(jù)成果質(zhì)量負(fù)總責(zé)。這種責(zé)任明確化倒逼各級(jí)部門提高執(zhí)法準(zhǔn)確性?？绮块T協(xié)同機(jī)制成為必須。自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門需建立數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，這需要打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。如福建省廈門市的案例所示，城投公司墊資實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)被通報(bào)，政策實(shí)施后此類項(xiàng)目的合法性判定需更加嚴(yán)謹(jǐn)，需要多部門共同認(rèn)定。執(zhí)法閉環(huán)管理要求更高。從發(fā)現(xiàn)、制止、查處到整改反饋，需要形成完整的工作閉環(huán)。特別是對(duì)歷史遺留問題，政策要求持續(xù)監(jiān)管，防止“只管新增、不理舊賬”。寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)香山鄉(xiāng)深井村委會(huì)挖砂破壞永久基本農(nóng)田案就是典型例子，衛(wèi)片執(zhí)法需納入長(zhǎng)期監(jiān)管，確保整改到位。四、基層挑戰(zhàn)：能力建設(shè)與機(jī)制創(chuàng)新政策變革給基層執(zhí)法帶來多重挑戰(zhàn)：技術(shù)適配壓力：高精度監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)共享要求基層升級(jí)技術(shù)手段，但部分地區(qū)面臨設(shè)備與人才短缺問題。特別是市、縣執(zhí)法體制改革后，自然資源執(zhí)法隊(duì)伍撤銷，執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，難以應(yīng)對(duì)新技術(shù)要求。流程調(diào)整成本：合法性判定標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，需基層執(zhí)法人員重新熟悉政策，可能導(dǎo)致初期核查效率下降。同時(shí)，從被動(dòng)接受到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的轉(zhuǎn)變，需要重建工作流程和考核標(biāo)準(zhǔn)。跨部門協(xié)調(diào)難度：自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)同機(jī)制需時(shí)間磨合，數(shù)據(jù)共享可能存在滯后。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，部門分割問題更為突出。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，基層部門需要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制：技術(shù)培訓(xùn)與設(shè)備升級(jí)：組織執(zhí)法人員參加衛(wèi)星遙感、AI分析技術(shù)培訓(xùn)，提升圖斑判讀能力；配備高精度衛(wèi)星影像接收設(shè)備，確保數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新。流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：制定《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線衛(wèi)片執(zhí)法操作手冊(cè)》，明確合法性判定標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)整審核流程；建立“圖斑核查-部門協(xié)同-整改反饋”閉環(huán)機(jī)制?？绮块T協(xié)同平臺(tái)搭建：開發(fā)基層衛(wèi)片執(zhí)法協(xié)同系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享；定期召開聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法中的難點(diǎn)問題?？己伺c激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新：將衛(wèi)片執(zhí)法成效納入地方政府績(jī)效考核，與耕地保護(hù)補(bǔ)貼掛鉤；對(duì)查處重大違法案件的單位與個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。五、未來路徑：從“衛(wèi)片執(zhí)法”到“智慧監(jiān)管”展望未來，衛(wèi)片執(zhí)法工作將向更加智能化、精準(zhǔn)化的方向發(fā)展：省級(jí)主導(dǎo)的兩種模式：可能形成“只提不發(fā)”和“只發(fā)不報(bào)”兩種模式。前者由省級(jí)直接組織實(shí)地核查判定，對(duì)確定的違法問題交縣級(jí)查處；后者則只作為問題線索下發(fā)市縣，不要求系統(tǒng)填報(bào)舉證，由縣級(jí)自行處理。天地空一體化監(jiān)測(cè)：結(jié)合衛(wèi)星遙感、無人機(jī)巡查和地面?zhèn)鞲衅鳎纬啥鄬哟伪O(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“早發(fā)現(xiàn)、早制止”。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制完善：通過公眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督等方式，拓寬違法線索來源渠道，減輕單純依賴技術(shù)手段的壓力。差異化監(jiān)管策略：根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)和歷史違法情況，采取有針對(duì)性的監(jiān)管措施，提高執(zhí)法效率。結(jié)語《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)耕地保護(hù)工作進(jìn)入新階段。不再集中下發(fā)衛(wèi)片圖斑不是放松監(jiān)管，而是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，推動(dòng)基層從被動(dòng)響應(yīng)向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。政策變革的背后，是國(guó)家對(duì)糧食安全底線思維的強(qiáng)化。唯有守牢耕地保護(hù)紅線，保有足夠規(guī)模的耕地，才能將糧食飯碗端穩(wěn)端牢，真正做到“手中有糧、心中不慌”。對(duì)基層執(zhí)法部門而言，這既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。只有主動(dòng)適應(yīng)變化，加強(qiáng)能力建設(shè)，創(chuàng)新工作機(jī)制，才能切實(shí)履行好耕地保護(hù)職責(zé)，為國(guó)家糧食安全提供堅(jiān)實(shí)保障。時(shí)間將檢驗(yàn)一切，但行動(dòng)是最好的答案。在新的政策環(huán)境下，基層衛(wèi)片執(zhí)法工作正在書寫新的篇章。

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