一邊是群眾手中合法的“紅本本”，一邊是嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界政策的基層執(zhí)法者，兩者之間的政策執(zhí)行矛盾正成為基層自然資源管理工作的新難點。
近日，在基層自然資源管理工作中，筆者遇到這樣一宗典型案例：李某持有2020年換證后新頒發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)證書，證上標(biāo)注該土地用途為商服用地，面積共1680平方米，權(quán)屬清晰，原地塊實際用途為沿街樓和樓后住宅房。李某于2025年5月擬拆除舊建筑重建超市一處。
經(jīng)調(diào)查，該地塊位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，且土地性質(zhì)為國有，根據(jù)當(dāng)前政策無法辦理規(guī)劃許可手續(xù)，在建設(shè)過程中，轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織社區(qū)、村干部、國土所、綜合行政執(zhí)法中隊人員到現(xiàn)場多次下達停工通知，但當(dāng)事人強烈抵觸，認為自身土地手續(xù)合法、用途未變，導(dǎo)致行政執(zhí)法受阻并產(chǎn)生嚴(yán)重信訪隱患。
PART1合法土地手續(xù)與規(guī)劃許可的矛盾我國國土空間規(guī)劃實行“三區(qū)三線”劃定成果管理，項目用地管理在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)和界外存在顯著差異。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得規(guī)劃建設(shè)各類開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，邊界內(nèi)各類開發(fā)建設(shè)活動應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)國土空間規(guī)劃。
然而，在政策過渡期間，一批在開發(fā)邊界劃定前已經(jīng)取得合法不動產(chǎn)權(quán)證書的土地被劃在了邊界外，導(dǎo)致“證地沖突”。這些土地雖權(quán)屬清晰，但按照新規(guī)卻無法辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
PART2政策執(zhí)行中的兩難境地1.基層執(zhí)法面臨巨大壓力。在項目建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排國土所、綜合行政執(zhí)法中隊聯(lián)合社區(qū)和村干部多次到施工現(xiàn)場下達停工通知，但群眾抵觸情緒強烈。用地單位錯誤認為其有合法不動產(chǎn)權(quán)證，而且未改變土地用途，理應(yīng)可以建設(shè)。這種情形下，行政執(zhí)法不僅難以落實，反而可能引發(fā)信訪隱患。
2.手續(xù)完善路徑漫長且不確定。按照當(dāng)前政策，該地塊如需辦理合法合規(guī)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，因2025年度城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整已經(jīng)結(jié)束，需要等待2026年度城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化調(diào)整方案中再予以納入，另外因李某涉嫌“未批先建”已成事實，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》先進行處罰后，方可完善手續(xù)。
即使等到2026年度城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化調(diào)整，像李某計劃建設(shè)超市的項目，很可能也不符合調(diào)入要求。因為優(yōu)化調(diào)整更多考慮的是重點建設(shè)項目和特定選址要求的項目。
例如山東省自然資源廳關(guān)于《山東省城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理實施細則（試行）》（魯自然資字〔2024〕50號）中規(guī)定：在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可規(guī)劃布局有特定選址要求的零星城鎮(zhèn)建設(shè)用地。像超市這類商業(yè)設(shè)施，往往不被認為是“有特定選址要求”的項目，從而形成政策堵點，使這類地塊可能永遠無法辦理后期規(guī)劃許可證。
PART3破解困境的政策建議針對開發(fā)邊界劃定前即取得合法合規(guī)不動產(chǎn)權(quán)證的地塊，建議省級或更高層面加快出臺關(guān)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外建設(shè)用地規(guī)劃許可證辦理規(guī)定，簡化補辦程序。01建立歷史遺留問題分類處理機制對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定前已經(jīng)取得合法土地手續(xù)的項目，綜合考慮土地取得時間、土地用途、項目性質(zhì)等因素，分類制定處理政策。02推行規(guī)劃許可“承諾制”對于符合國土空間規(guī)劃導(dǎo)向、不突破生態(tài)保護紅線、不影響公共安全和公共利益的項目，允許采用承諾制方式辦理規(guī)劃許可手續(xù)。03探索“備案制”管理 對建設(shè)規(guī)模較小、符合用地規(guī)劃、不改變土地用途的改建、擴建項目，可以探索備案制管理，降低行政成本，提高審批效率。PART4政策松動的跡象值得欣喜的是，這個問題已經(jīng)引起了國家層面的關(guān)注。2023年10月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》，提出在嚴(yán)格落實耕地保護優(yōu)先序的前提下，可對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化的六種情形。
2025年7月，自然資源部蹲點服務(wù)組成員到山東省濰坊市調(diào)研時，已經(jīng)注意到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外存量國有建設(shè)用地“新改擴建”中規(guī)劃依據(jù)不明確等問題。調(diào)研組表示，將認真梳理此次調(diào)研收集的問題和情況，結(jié)合政策實際進行深入研究，積極為地方破解土地利用難題提供指導(dǎo)和支持，推動相關(guān)工作更規(guī)范、高效開展。
這釋放出一個積極信號：國家和部級層面已經(jīng)注意到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界政策執(zhí)行中遇到的現(xiàn)實困難，正在尋求政策調(diào)整和完善的路徑。
PART5結(jié) 語城鎮(zhèn)開發(fā)邊界政策對保護生態(tài)環(huán)境、促進城市緊湊發(fā)展具有重要意義，但在政策執(zhí)行過程中也需要考慮歷史遺留問題和現(xiàn)實困難。
對于在開發(fā)邊界劃定前即取得合法土地手續(xù)的項目，應(yīng)當(dāng)充分考慮其歷史背景，避免“一刀切”式的執(zhí)法和管理。未來，應(yīng)進一步完善國土空間規(guī)劃體系，加快詳細規(guī)劃編制全覆蓋，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，從根本上解決城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外建設(shè)用地管理政策銜接問題。
基層自然資源管理部門期待上級部門能夠出臺更具操作性的政策文件，期待不久的未來，能夠出臺更加完善的政策，解決城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外建設(shè)用地管理的現(xiàn)實困境，實現(xiàn)保護資源與保障發(fā)展的有機統(tǒng)一。 （以上內(nèi)容均為筆者個人意見和建議。）
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