一塊在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)“二調(diào)”時期的建設(shè)用地，因被人為改種農(nóng)作物，在“三調(diào)”時被認定為耕地。2025年8月，村民李某卻在這塊地上建起廠房——這類因土地調(diào)查成果與現(xiàn)實用途存在時間差而引發(fā)的違建案件，在當前基層自然資源執(zhí)法中并不少見。作為一名基層所所長，我想結(jié)合這起典型案例，談?wù)勌幚磉@類問題的一些思考和建議。

PART1一、案件基本情況李某于2017年購買了位于老鎮(zhèn)區(qū)的一處院落，經(jīng)調(diào)查，“二調(diào)”和2018年現(xiàn)狀圖均顯示為建設(shè)用地。之后他在院內(nèi)種植小麥，導致在2019年“三調(diào)”時該地塊被認定為耕地（非永久基本農(nóng)田）。2025年8月，李某未經(jīng)審批擅自在該地塊建設(shè)廠房，形成既定違建事實。（二調(diào)現(xiàn)狀圖）（三調(diào)現(xiàn)狀圖）該案的特殊性在于“三調(diào)”調(diào)查規(guī)則的細化和李某人為改變了地表形態(tài)，導致其購買的鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)用地轉(zhuǎn)為了耕地，進而引發(fā)違法占地用地性質(zhì)認定爭議，這也正是當前自然資源執(zhí)法中的難點所在。

PART2二、法律界定與適用盡管該地塊歷史上屬于建設(shè)用地，但根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》，自然資源管理當前須以“三調(diào)”成果為法定依據(jù)。李某未辦理任何審批手續(xù)興建廠房，明顯屬于“未批先建”，已違反《土地管理法》第四十四條、第五十七條之規(guī)定。

根據(jù)《土地管理法》第七十七條和《土地管理法實施條例》第五十一條的規(guī)定，非法占用土地的處罰方式包括：責令限期拆除、恢復土地原狀、罰款等。

PART3三、當前執(zhí)法政策背景自然資源部在2025年對衛(wèi)片執(zhí)法工作進行了重要調(diào)整，不再集中下發(fā)疑似變化圖斑，而是充分依靠基層力量據(jù)實開展調(diào)查。這一政策變化意味著基層自然資源部門有了更大的自主權(quán)和責任，需要根據(jù)實際情況開展日常調(diào)查，而不是簡單依賴上級下發(fā)的圖斑數(shù)據(jù)。

同時，自然資源部也明確表示，衛(wèi)片監(jiān)測發(fā)現(xiàn)耕地變化情況只是提供問題線索，不能直接作為作出行政處罰的依據(jù)，必須堅持實事求是，開展實地核查。

PART4四、處理建議與實踐思考此類案件需兼顧歷史與現(xiàn)實、法律與情理，不能“一刀切”。建議從以下幾方面著手：

（一）全面收集證據(jù)：包括二調(diào)、三調(diào)圖斑資料、歷年影像、村民證言等，形成完整證據(jù)鏈，開展詳細的歷史溯源調(diào)查；

（二）依法分類處置：如果證據(jù)充分證明該地塊歷史上確實是建設(shè)用地，且相鄰地塊均為建設(shè)用地的，可以按照違反規(guī)劃許可的情況進行處理；如果不能證明歷史合法性，則嚴格按非法占用耕地處理；

（三）合理把握處罰幅度：根據(jù)《土地管理法實施條例》，非法占用土地的罰款金額通常為每平方米100元以上1000元以下。考慮到本案特殊性，罰款可依法按中等標準執(zhí)行。若建筑符合規(guī)劃且確有保留價值，可考慮責令補辦手續(xù)。

（四）始終堅持耕地保護紅線：無論最終如何處理，必須堅持最嚴格的耕地保護制度，如果經(jīng)充分調(diào)查后確屬耕地，應(yīng)當堅決予以恢復。

PART5五、案例啟示這類案件反映出國土調(diào)查與現(xiàn)實管理之間存在時間差、公眾依法用地意識不足、基層執(zhí)法能力亟待加強等問題。建議未來建立健全動態(tài)調(diào)查糾偏機制，加強政策宣傳和執(zhí)法培訓，同時出臺分類處理歷史遺留問題的配套政策。

面對這起案件，我們既不能簡單化地“一刀切”，要求立即拆除恢復耕地；也不能完全忽視“三調(diào)”成果的法定性。需要綜合考慮歷史與現(xiàn)狀、法律與情理。

執(zhí)法既要有力度，也要有溫度。我們必須堅持實事求是，既維護法律權(quán)威，也減少群眾合理損失，這樣才能真正提升政府公信力和執(zhí)法實效。

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