2025年6月20日，自然資源部召開全面推進(jìn)“為基層解難題辦實(shí)事”總體情況座談會(huì)。調(diào)查監(jiān)測司司長王華斌在介紹自然資源調(diào)查監(jiān)測工作有關(guān)情況時(shí)說，國土調(diào)查是例行體檢，反映調(diào)查時(shí)點(diǎn)國土利用現(xiàn)狀，不能直接作為管理依據(jù)。（推薦閱讀：自然資源部：不再集中下發(fā)衛(wèi)片圖斑，通過“三個(gè)一批”逐步恢復(fù)流失耕地）
但《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程》明確規(guī)定：判定違法用地占用地類，應(yīng)當(dāng)將違法用地的界址范圍或者勘測定界坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到違法用地行為發(fā)生時(shí)最新或者上一年度土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫及國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫上，對照標(biāo)示的現(xiàn)狀地類進(jìn)行判定。
那么，到底依據(jù)什么認(rèn)定違法用地的地類？
地類認(rèn)定要求
此前，自然資源部已多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)：管理和執(zhí)法中對地類的認(rèn)定，不能簡單套合“三調(diào)”及以來年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，要考慮實(shí)際情況和合理性、合法性，實(shí)事求是認(rèn)定地類，對與實(shí)際情況不符或調(diào)查不實(shí)的，可通過舉證予以糾正。
01
2023年9月15日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)提升行政效能的通知》提出：要正確利用國土調(diào)查成果，不能簡單機(jī)械地直接將套合比對結(jié)果替代實(shí)際情況，應(yīng)在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，綜合考慮合理性、合法性。對個(gè)別調(diào)查成果有誤、更新不及時(shí)或存在技術(shù)性偏移，或者違法用地發(fā)生在前、永久基本農(nóng)田劃定在后等政府部門工作不實(shí)等，要堅(jiān)持實(shí)事求是，以實(shí)地調(diào)查為準(zhǔn)，通過舉證予以糾正，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。
02
2023年12月28日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于按照實(shí)地現(xiàn)狀認(rèn)定地類規(guī)范國土調(diào)查成果應(yīng)用的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕59號）提出：國土調(diào)查成果反映的調(diào)查時(shí)點(diǎn)的國土利用現(xiàn)狀，是相關(guān)管理的基礎(chǔ)，但相關(guān)管理工作還需要進(jìn)一步比對以往調(diào)查、規(guī)劃、審批、督察執(zhí)法等管理信息，充分考慮地類來源的合理性、合法性，綜合作出判斷。
如何判定地類
2024年2月26日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于利用2024年季度衛(wèi)片監(jiān)測成果開展日常執(zhí)法工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2024〕4號）提出：建立容錯(cuò)糾錯(cuò)反饋機(jī)制，對于執(zhí)法工作過程中發(fā)現(xiàn)與《自然資源部關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》《自然資源部辦公廳關(guān)于明確土地衛(wèi)片執(zhí)法地類套合統(tǒng)計(jì)規(guī)則的通知》等規(guī)定不符，存在永久基本農(nóng)田劃定與實(shí)際不符、用地手續(xù)備案信息有誤等問題，具體承擔(dān)執(zhí)法工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)書面反饋情況，由相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組織核實(shí)認(rèn)定，對確屬需要調(diào)整相關(guān)管理屬性的，相關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)確認(rèn)調(diào)整后書面反饋執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)，再按照新的管理屬性，依法依規(guī)履行處置程序。堅(jiān)決反對不顧實(shí)際情況，只依據(jù)管理數(shù)據(jù)進(jìn)行合法性判定的“唯技術(shù)論”工作方式。
《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程》也有明確規(guī)定：承辦機(jī)構(gòu)可以提請自然資源調(diào)查監(jiān)測管理工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。
依據(jù)以上規(guī)定和要求，自然資源執(zhí)法部門在認(rèn)定地類時(shí)，如果當(dāng)事人對變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的現(xiàn)狀地類以及劃定的永久基本農(nóng)田提出質(zhì)疑，應(yīng)由調(diào)查、耕保部門組織認(rèn)定并糾正后，作為執(zhí)法部門判定地類和是否屬于永久基本農(nóng)田的依據(jù)。
比如，原來是村內(nèi)廢棄的大坑，屬于未利用地，填埋后準(zhǔn)備建房，但由于未及時(shí)建房，臨時(shí)有種植行為，結(jié)果在年度變更調(diào)查中被調(diào)查為耕地。依據(jù)上一年度現(xiàn)狀地類，就是耕地，但當(dāng)事人顯然不服。（推薦閱讀：你未必清楚：什么是耕地？）
比如，光伏方陣項(xiàng)目立項(xiàng)和選址時(shí)未占用耕地，但清表后由于未及時(shí)鋪設(shè)光伏板，臨時(shí)有種植行為，在年度變更調(diào)查中被調(diào)查為耕地。如果依據(jù)上一年度地類，對項(xiàng)目方來說，顯然不公平。（推薦閱讀："農(nóng)光互補(bǔ)"已全面叫停，不能再占耕地建光伏方陣）
比如，占用和建設(shè)行為在先，劃定永久基本永久農(nóng)田在后，屬于永久基本農(nóng)田劃定不實(shí)等。從實(shí)事求是角度看，顯然不合理，但現(xiàn)在永久基本農(nóng)田可公開查詢，向社會(huì)又沒法交代。（推薦閱讀：自然資源部向社會(huì)提供永久基本農(nóng)田查詢服務(wù)）
面臨現(xiàn)實(shí)問題
由于“三調(diào)”以來，國土調(diào)查一直強(qiáng)調(diào)屬于現(xiàn)狀調(diào)查，堅(jiān)持“所見即所得”，而且客觀上存在一定調(diào)查不實(shí)，給后期相關(guān)的“三區(qū)三線”劃定、耕地保護(hù)、用地審批以及執(zhí)法等帶來諸多難以回避的現(xiàn)實(shí)問題，成為各種矛盾的焦點(diǎn)。（推薦閱讀：通報(bào)｜2023年度國土變更調(diào)查專項(xiàng)督察發(fā)現(xiàn)的16個(gè)典型問題）
雖然《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程》和相關(guān)要求提出，對執(zhí)法部門無法直接判定的地類，可提請調(diào)查部門認(rèn)定，但一些地方調(diào)查部門認(rèn)為，我是現(xiàn)狀調(diào)查，按規(guī)則調(diào)查沒錯(cuò)，執(zhí)法如何判定地類無我無關(guān)。
對錯(cuò)劃為永久基本農(nóng)田的，需要調(diào)整補(bǔ)劃，程序復(fù)雜，周期很長，是否等調(diào)查補(bǔ)劃以后再認(rèn)定，還是只要耕保部門出具意見后即可認(rèn)定為不屬于占用永久基本農(nóng)田，目前并無明確政策意見。
還有地類追溯問題?！蹲匀毁Y源違法行為立案查處工作規(guī)程》對地類追溯并無明確規(guī)定，但屬于現(xiàn)實(shí)問題。
2022年6月2日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于明確土地衛(wèi)片執(zhí)法地類套合統(tǒng)計(jì)規(guī)則的通知》（自然資辦函【2022】974號）規(guī)定：對上一年度國土變更調(diào)查地類為建設(shè)用地，需繼續(xù)套合2018年土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)，分別統(tǒng)計(jì)耕地面積、其他農(nóng)用地面積、建設(shè)用地面積和未利用地面積。如2018年土地變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)中仍包含有建設(shè)用地的，需進(jìn)一步套合2009年“二調(diào)”基礎(chǔ)成果數(shù)據(jù)，分別統(tǒng)計(jì)耕地面積、其他農(nóng)用地面積、建設(shè)用地面積和未利用地面積。
依據(jù)這個(gè)文件精神，對“三調(diào)”及年度變更調(diào)查中的無合法來源建設(shè)用地，應(yīng)追溯原地類。第一步，追溯到2018年；第二步，如果2018年變更調(diào)查是建設(shè)用地，需要追溯到“二調(diào)”（2009年）時(shí)地類。
但由于缺少官方的權(quán)威解釋，各地在具體執(zhí)行中，也出現(xiàn)不同理解，有的地方不追溯，有的地方追溯到“一調(diào)”。（推薦閱讀：執(zhí)法中如何認(rèn)定無合法來源建設(shè)用地地類？）
執(zhí)法中涉及的地類問題各種情形非常復(fù)雜，依據(jù)不同地類，處罰結(jié)果大不相同，簡單說，按耕地認(rèn)定就可能拆除，不按耕地就不用拆除，因此存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)，也容易引發(fā)信訪、輿情，如果沒有明確、具體的地類判定規(guī)則，只是強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)事求是，根據(jù)實(shí)際情況判定，對基層執(zhí)法來說，無疑是個(gè)極大的難題。
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