耕地占補(bǔ)平衡新政下的思考

一、耕地占補(bǔ)平衡政策背景與意義耕地，作為糧食生產(chǎn)的根基，其重要性不言而喻。我國(guó)以占全球 9% 的耕地，肩負(fù)著養(yǎng)活近 20% 世界人口的重任，耕地保護(hù)始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵議題。耕地占補(bǔ)平衡政策應(yīng)運(yùn)而生，自 1998 年《土地管理法》修訂正式確立以來，在遏制耕地?zé)o序減少、保障建設(shè)合理用地、推動(dòng)耕地總量平衡等方面發(fā)揮了不可替代的作用。在過往，大量建設(shè)項(xiàng)目對(duì)耕地的占用曾使我國(guó)耕地面積急劇縮減，威脅到糧食安全底線。占補(bǔ)平衡政策要求建設(shè)占用多少耕地，就必須補(bǔ)充數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，以此約束建設(shè)行為，確保耕地總量穩(wěn)定。歷經(jīng)多年實(shí)踐，該政策有效抑制了盲目占地沖動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的土地資源支撐。步入新時(shí)代，耕地保護(hù)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。一方面，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查揭示出耕地流失的多元復(fù)雜態(tài)勢(shì)，除了傳統(tǒng)的非農(nóng)建設(shè)占用，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹等因素致使大量耕地流失，耕地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴(yán)峻。另一方面，隨著多年高強(qiáng)度開發(fā)，耕地后備資源日益稀缺，且多處于生態(tài)敏感區(qū)域，開發(fā)利用受到嚴(yán)格限制，依靠傳統(tǒng)開墾方式補(bǔ)充耕地愈發(fā)艱難。在此背景下，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度迫在眉睫，成為守牢 18 億畝耕地紅線、保障國(guó)家糧食安全的必然選擇。

二、耕地占補(bǔ)平衡新政策核心內(nèi)容1.“大占補(bǔ)” 格局重塑傳統(tǒng)耕地占補(bǔ)平衡主要聚焦于非農(nóng)建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償，而新政策實(shí)現(xiàn)了重大突破，將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入管理范疇，從 “小占補(bǔ)” 邁向 “大占補(bǔ)”。這意味著，無論是何種原因?qū)е碌母販p少，都必須嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡責(zé)任，全面織密了耕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。補(bǔ)充耕地來源也得到極大拓展。鹽堿地等未利用地、低效閑置建設(shè)用地，以及適宜恢復(fù)為優(yōu)質(zhì)耕地的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地，均被統(tǒng)籌納入補(bǔ)充耕地的 “資源庫(kù)”。尤其是 “三調(diào)” 數(shù)據(jù)顯示的 8700 多萬畝具備恢復(fù)潛力的農(nóng)用地，為補(bǔ)充耕地提供了新的資源方向，在尊重農(nóng)民意愿和保障合法權(quán)益的前提下，合理有序推動(dòng)其恢復(fù)為耕地，對(duì)于穩(wěn)定耕地總量、優(yōu)化耕地布局意義重大。2.“以補(bǔ)定占” 機(jī)制確立新政策建立起以省域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為核心的占補(bǔ)平衡新機(jī)制，強(qiáng)化 “以補(bǔ)定占” 管理。以省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下一年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地的規(guī)模上限，從源頭上把控耕地占用規(guī)模。例如，某省經(jīng)過一年的努力，通過耕地恢復(fù)、提質(zhì)改造等措施，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定利用耕地凈增加一定面積，那么下一年度該省非農(nóng)建設(shè)可占用耕地的規(guī)模便以此為限，倒逼地方政府積極主動(dòng)開展耕地保護(hù)與補(bǔ)充工作，扭轉(zhuǎn)以往先占后補(bǔ)、占多補(bǔ)少的被動(dòng)局面。3. 質(zhì)量管控全面強(qiáng)化質(zhì)量是耕地的生命線，新政策將補(bǔ)充耕地質(zhì)量提升至前所未有的高度。在補(bǔ)充耕地方式上，明確堅(jiān)持 “恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾為輔” 的原則，優(yōu)先將平原和低坡度地區(qū)從耕地中流出的園地、林地、草地等恢復(fù)為耕地，這些區(qū)域光熱水土條件優(yōu)越，恢復(fù)后的耕地質(zhì)量更有保障。同時(shí)，要求補(bǔ)充耕地必須達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定利用。嚴(yán)格的驗(yàn)收審查機(jī)制是保障耕地質(zhì)量的關(guān)鍵防線?？h級(jí)以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門承擔(dān)起補(bǔ)充耕地質(zhì)量鑒定職責(zé)，只有質(zhì)量達(dá)標(biāo)的耕地才能通過驗(yàn)收。此外，還建立了完善的補(bǔ)充耕地后續(xù)管護(hù)、再評(píng)價(jià)機(jī)制，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量在長(zhǎng)期使用中不下降。比如，規(guī)定補(bǔ)充耕地主體必須在一定期限內(nèi)持續(xù)開展地力培肥，相關(guān)部門定期對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行跟蹤評(píng)估，對(duì)管護(hù)不力導(dǎo)致質(zhì)量下滑的主體采取懲戒措施。4. 責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制協(xié)同新政策構(gòu)建了 “國(guó)家管總量、省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)” 的分級(jí)負(fù)責(zé)、職責(zé)明確、監(jiān)管有力的耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任機(jī)制。國(guó)家層面把控全國(guó)耕地總量，省級(jí)政府對(duì)本區(qū)域耕地保護(hù)全面負(fù)責(zé)，市縣政府具體落實(shí)各項(xiàng)保護(hù)與補(bǔ)充任務(wù)，層層壓實(shí)責(zé)任，確保耕地保護(hù)政策落地生根。實(shí)施耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)積極補(bǔ)充耕地、耕地保護(hù)成效顯著的主體給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，如資金補(bǔ)貼、項(xiàng)目?jī)?yōu)先支持等；對(duì)違法占用耕地、未落實(shí)占補(bǔ)平衡責(zé)任的行為，以 “零容忍” 態(tài)度嚴(yán)肅查處，提高違法成本。同時(shí)，將耕地占補(bǔ)平衡納入省級(jí)黨委和政府耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，對(duì)突破耕地保護(hù)紅線等重大問題，實(shí)行嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)，從制度層面保障耕地占補(bǔ)平衡政策的有效執(zhí)行。

三、新政策帶來的積極影響1. 穩(wěn)定耕地總量，保障糧食安全根基“大占補(bǔ)” 格局的構(gòu)建，使各類耕地占用行為無一遺漏地納入監(jiān)管，全面遏制了耕地流失的多元渠道?！耙匝a(bǔ)定占” 機(jī)制促使地方政府主動(dòng)挖掘耕地補(bǔ)充潛力，積極開展耕地恢復(fù)、整治等工作。近年來，一些省份通過推進(jìn)園地、林地復(fù)墾，新增了大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，實(shí)現(xiàn)了耕地總量的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定增長(zhǎng)。耕地總量的穩(wěn)定為糧食種植面積提供了堅(jiān)實(shí)保障，充足的耕地是穩(wěn)定糧食產(chǎn)能、確保糧食安全的基礎(chǔ)，能夠有效應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)、糧食需求剛性增加的挑戰(zhàn)。2. 優(yōu)化耕地布局，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益新政策推動(dòng)園林地 “上山”、耕地 “下山”，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)用地回歸到與自然條件相匹配的布局。以往在山區(qū)開墾的劣質(zhì)耕地，因耕種條件差、產(chǎn)出低，逐步被調(diào)整為適宜的林地或園地；而平原和低坡度地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地得到有效恢復(fù)和集中連片整治，形成規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)田。這種布局優(yōu)化，一方面契合了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)土地條件的要求，便于機(jī)械化作業(yè)、灌溉設(shè)施鋪設(shè)等，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；另一方面，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，不同區(qū)域能夠根據(jù)自身土地優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。3. 保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展傳統(tǒng)耕地補(bǔ)充方式中，對(duì)宜耕后備資源的過度開發(fā)，破壞了大量生態(tài)脆弱區(qū)域的植被和生態(tài)系統(tǒng)，引發(fā)水土流失、土地沙化等生態(tài)問題。新政策以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主，減少了對(duì)生態(tài)敏感區(qū)域的擾動(dòng)，杜絕了盲目開墾造成的生態(tài)破壞。同時(shí)，通過優(yōu)化耕地布局，使耕地與林地、草地等生態(tài)用地形成合理的生態(tài)格局，有利于構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮生態(tài)用地的生態(tài)服務(wù)功能，如涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同共進(jìn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。4. 規(guī)范指標(biāo)管理，提升資源配置效率新政策對(duì)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，建立統(tǒng)一的管理平臺(tái)，實(shí)行公開透明的調(diào)劑機(jī)制。調(diào)劑資金納入預(yù)算管理，杜絕了以往指標(biāo)交易中的暗箱操作、價(jià)格混亂等問題。這使得補(bǔ)充耕地指標(biāo)能夠在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)合理配置，資源稀缺地區(qū)可以通過規(guī)范的調(diào)劑獲取所需指標(biāo)，保障重大項(xiàng)目建設(shè)；而耕地資源豐富、補(bǔ)充耕地成效顯著的地區(qū)則能夠通過指標(biāo)交易獲得經(jīng)濟(jì)收益，進(jìn)一步激發(fā)地方政府開展耕地保護(hù)和補(bǔ)充工作的積極性。同時(shí)，規(guī)范的指標(biāo)管理有助于提高土地資源的整體利用效率，避免因指標(biāo)錯(cuò)配導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，推動(dòng)土地資源向高效益、高價(jià)值領(lǐng)域流動(dòng)。

四、新政策實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)1. 利益協(xié)調(diào)難度大農(nóng)用地布局調(diào)整涉及多方利益主體，協(xié)調(diào)難度極大。從土地發(fā)包方的村集體，到承包方的農(nóng)戶，再到實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，不同土地利用方式的經(jīng)濟(jì)效益差異巨大。例如，在一些水果種植區(qū)，果園的畝均收益可能數(shù)倍于種糧收益，當(dāng)進(jìn)行 “退園還耕” 時(shí)，農(nóng)戶面臨著直接的經(jīng)濟(jì)利益損失，抵觸情緒較強(qiáng)。而且，耕地與林地、園地在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、承包期限等方面存在顯著差異，地類調(diào)整會(huì)引發(fā)資產(chǎn)價(jià)值變化、承包關(guān)系變更等一系列復(fù)雜問題。此外，部分地區(qū)耕地、園地等已流轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，流轉(zhuǎn)合同的變更或解除涉及復(fù)雜的法律和經(jīng)濟(jì)糾紛，若利益協(xié)調(diào)不當(dāng)，將嚴(yán)重阻礙新政策的實(shí)施。2. 產(chǎn)權(quán)調(diào)整復(fù)雜新政策對(duì)補(bǔ)充耕地的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)利用提出了嚴(yán)格要求，需要結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展落實(shí)耕作主體。然而，“即可恢復(fù)耕地” 和 “工程恢復(fù)耕地” 在恢復(fù)耕地功能過程中，傳統(tǒng)分散承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)模式難以適應(yīng)規(guī)?；C(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求。以某地區(qū)為例，在推進(jìn)耕地恢復(fù)項(xiàng)目時(shí)，涉及眾多分散的農(nóng)戶承包地，要實(shí)現(xiàn)集中連片整治和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，需對(duì)原有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行重新調(diào)整和整合。但在實(shí)際操作中，由于農(nóng)戶對(duì)土地權(quán)益的敏感性，以及缺乏成熟的產(chǎn)權(quán)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)調(diào)整進(jìn)展緩慢，影響了耕地恢復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和效果，也難以確保補(bǔ)充耕地的長(zhǎng)期穩(wěn)定利用。3. 部門協(xié)同障礙耕地占補(bǔ)平衡工作涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、財(cái)政等多個(gè)部門，各部門職責(zé)交叉、管理目標(biāo)存在差異，導(dǎo)致協(xié)同難度較大。在實(shí)際工作中，自然資源部門側(cè)重于土地利用規(guī)劃和耕地?cái)?shù)量管控，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)注耕地質(zhì)量提升和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，林業(yè)部門則以林地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)，部門間在耕地與林地、園地的地類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、管理政策上存在不一致。例如，在一些地區(qū)推進(jìn)耕地恢復(fù)項(xiàng)目時(shí)，自然資源部門認(rèn)定為可恢復(fù)耕地的地塊，林業(yè)部門卻認(rèn)為涉及林地保護(hù)，雙方意見分歧導(dǎo)致項(xiàng)目停滯。而且，不同部門在資金投入、項(xiàng)目審批等方面缺乏有效協(xié)調(diào)，難以形成工作合力，制約了新政策的順利推進(jìn)。4. 地方執(zhí)行壓力新政策對(duì)耕地占補(bǔ)平衡提出了更高要求，地方政府面臨著巨大的執(zhí)行壓力。在耕地后備資源匱乏的地區(qū)，尋找合適的補(bǔ)充耕地來源難度極大，既要滿足新增耕地的數(shù)量要求，又要確保質(zhì)量達(dá)標(biāo)，任務(wù)艱巨。同時(shí)，嚴(yán)格的 “以補(bǔ)定占” 機(jī)制限制了非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模，一些地方在保障重大項(xiàng)目建設(shè)用地與落實(shí)占補(bǔ)平衡之間難以平衡。此外，耕地保護(hù)和補(bǔ)充工作需要大量資金投入，包括土地整治、地力培肥、后期管護(hù)等方面，而部分地方財(cái)政緊張，資金缺口較大，影響了政策執(zhí)行的效果和力度。

五、推進(jìn)新政落實(shí)的對(duì)策建議1. 構(gòu)建公平合理的利益補(bǔ)償機(jī)制建立健全利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，是化解利益沖突、推動(dòng)政策實(shí)施的關(guān)鍵。政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償資金，對(duì)因耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施導(dǎo)致利益受損的農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行合理補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮土地原用途收益、預(yù)期損失、轉(zhuǎn)型成本等因素，確保補(bǔ)償?shù)墓叫院秃侠硇?。例如，?duì)于 “退園還耕” 的農(nóng)戶，可根據(jù)果園前三年平均收益給予一定年限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，幫助其順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、特色種植養(yǎng)殖等，提高耕地經(jīng)營(yíng)收益，彌補(bǔ)因土地用途調(diào)整造成的損失。此外，在土地征收補(bǔ)償中，進(jìn)一步完善不同地類的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，確保地類調(diào)整后各方利益得到妥善保障。2. 創(chuàng)新農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度探索適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)調(diào)整模式，為耕地占補(bǔ)平衡提供制度保障。在堅(jiān)持農(nóng)用地 “三權(quán)分置” 的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新實(shí)踐。例如，推行 “確權(quán)確股不確地” 模式，將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，由其統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，農(nóng)戶按股分紅。這種方式既保障了農(nóng)戶的土地權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)了土地的集中連片經(jīng)營(yíng)，提高了土地利用效率。同時(shí)，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)合同的管理和監(jiān)督，為產(chǎn)權(quán)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)提供便捷、高效的服務(wù)。此外，完善相關(guān)法律法規(guī)，明確產(chǎn)權(quán)調(diào)整過程中的各方權(quán)利義務(wù)，為產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新實(shí)踐提供法律依據(jù)。3. 強(qiáng)化部門協(xié)同合作建立跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打破部門壁壘，形成工作合力。成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、財(cái)政等多部門參與的耕地占補(bǔ)平衡工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策實(shí)施中的重大問題。制定詳細(xì)的部門職責(zé)分工和協(xié)同工作流程，明確各部門在耕地占補(bǔ)平衡工作中的具體任務(wù)和責(zé)任。例如，自然資源部門負(fù)責(zé)土地規(guī)劃、指標(biāo)管理和項(xiàng)目監(jiān)管；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)耕地質(zhì)量鑒定、地力培肥指導(dǎo)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；林業(yè)部門做好林地保護(hù)與利用規(guī)劃，協(xié)助開展林地與耕地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；財(cái)政部門保障資金投入和資金使用監(jiān)管。加強(qiáng)部門間的信息共享和溝通交流，建立定期會(huì)商制度，及時(shí)解決工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，確保政策執(zhí)行的連貫性和一致性。4. 提升地方政策執(zhí)行能力加大對(duì)地方政府的支持力度，緩解其政策執(zhí)行壓力。中央和省級(jí)政府應(yīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等方式，幫助地方解決耕地占補(bǔ)平衡工作中的資金難題。例如，設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)耕地保護(hù)成效顯著、占補(bǔ)平衡落實(shí)到位的地方政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)地方積極開展工作。

加強(qiáng)對(duì)地方的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，組織專家團(tuán)隊(duì)深入基層，為地方提供耕地資源調(diào)查評(píng)估、土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)、耕地質(zhì)量提升等方面的技術(shù)支持，提高地方政策執(zhí)行的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。同時(shí)，完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，科學(xué)合理設(shè)置考核指標(biāo)，充分考慮地方實(shí)際情況，對(duì)因客觀條件限制導(dǎo)致工作難度較大的地區(qū)，給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜和考核彈性，減輕地方政府的工作壓力，確保新政策在地方得到有效落實(shí)。

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