對耕地占補(bǔ)平衡新政的理解與建議何? 群
日前,《關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》發(fā)布,從調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度、改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式、強(qiáng)化補(bǔ)充耕地管理、嚴(yán)格補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑和加強(qiáng)政策管理等多方面明確了改革的方向,旨在建立一個以國家控制耕地總量、省域統(tǒng)籌耕地動態(tài)數(shù)量和質(zhì)量平衡為核心的占補(bǔ)平衡新機(jī)制。落實(shí)新政策的具體管控模式、方法、路徑還待各省結(jié)合省情明確。針對占補(bǔ)平衡,提出一些個人理解與建議,供參考。
1. 實(shí)施范圍的調(diào)整。新的政策將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地的行為統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理,將耕地的占補(bǔ)平衡與進(jìn)出平衡政策合并管理。但政策也強(qiáng)調(diào)了對非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地的報備管理,要求將稟賦良好、集中連片、耕地質(zhì)量達(dá)到上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地平均質(zhì)量等級的新增穩(wěn)定利用耕地納入非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地報備管理。筆者認(rèn)為:按照“恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔”的原則,新的占補(bǔ)平衡制度更傾向于加強(qiáng)版的進(jìn)出平衡,減少了通過實(shí)施項目進(jìn)行耕地開發(fā)的做法,而更注重以耕地恢復(fù)為主要方式來保障耕地總量,并嚴(yán)格控制耕地質(zhì)量。這樣耕地恢復(fù)施工成本將大幅減少。同時,新政策的實(shí)施,部分縣市按數(shù)萬元/畝獎勵給鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為占補(bǔ)平衡項目施工協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)也成為過去。筆者建議:按新增耕地目標(biāo)任務(wù)完成情況予以鄉(xiāng)鎮(zhèn)階梯性補(bǔ)助或獎勵。2. 落實(shí)責(zé)任明確。新政策增加了對工商企業(yè)等流轉(zhuǎn)土地并將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的行為,可采取經(jīng)濟(jì)調(diào)劑等手段進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)調(diào)劑的手段旨在部分解決補(bǔ)充耕地的資金缺口。筆者建議:一是可適當(dāng)收取耕地復(fù)墾費(fèi)、制定農(nóng)林獎補(bǔ)扣減等措施,或者自行落實(shí)補(bǔ)充耕地。二是應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門制定相應(yīng)的“耕轉(zhuǎn)農(nóng)”規(guī)則,確保耕地恢復(fù)有序進(jìn)行,并有效補(bǔ)充。3. 拓展了耕地選址來源。過去,只有通過二調(diào)和三調(diào)確認(rèn)為非耕地的土地才能納入占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地范圍,現(xiàn)在任何國土調(diào)查結(jié)果顯示為非耕地的土地均可以作為補(bǔ)充耕地來源。例如,某地塊在2022年變更為耕地,但在2023年又變更為非耕地,那么到2024年,它仍然可以作為耕地復(fù)墾對象。地類變更強(qiáng)調(diào)的是所見即所得,國家需掌握耕地的真實(shí)保有量,地方則具體落實(shí)并保障耕地質(zhì)量,確保耕地能夠長期有效地耕種。因此耕地恢復(fù)和開發(fā)應(yīng)從長遠(yuǎn)考慮,而非追求短期目標(biāo)考核。4. 保障耕地質(zhì)量。新的改革措施在保持耕地總量不減少的前提下,確保耕地質(zhì)量得到有效保障。重點(diǎn)措施包括探索耕地保護(hù)專項規(guī)劃,優(yōu)先將平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復(fù)為耕地,因地制宜推動園林地上坡、耕地下坡。此外,地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)對補(bǔ)充耕地質(zhì)量進(jìn)行鑒定,包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)符合性評價和耕地質(zhì)量等級評價,這些結(jié)果將作為補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收的依據(jù)。筆者認(rèn)為:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)符合性評價是耕地可持續(xù)耕種利用的一種評估,包括耕地集中度,機(jī)械化開展可能性,道路,水利設(shè)施,人居情況等??h級政府還需要加強(qiáng)對恢復(fù)耕地的質(zhì)量建設(shè),包括熟化、培肥及種植管護(hù)等,并保障必要的資金投入。同時,建立耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫,并明確新增耕地的跟蹤監(jiān)管及再評價機(jī)制。隨著遙感及Ai智能技術(shù)的發(fā)展,未來可能通過衛(wèi)星和鐵塔視頻對新增耕地后期管護(hù)進(jìn)行監(jiān)測,以監(jiān)管耕地開而不耕。5. 強(qiáng)化補(bǔ)充耕地管理。新政策明確了依法依規(guī)實(shí)施的非耕地墾造和恢復(fù),只要質(zhì)量達(dá)標(biāo)即可作為補(bǔ)充耕地,無需受限于是否為耕地項目。對于參與耕地墾造或恢復(fù)工作的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等,給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。筆者認(rèn)為: 適當(dāng)補(bǔ)償目的首先是群眾覺得墾造的耕地有價值,通過后續(xù)耕種獲得持續(xù)穩(wěn)定的收益,而非只為獲取施工費(fèi)。筆者建議:一是這些開墾活動應(yīng)進(jìn)行政府報備,以避免類似年初內(nèi)蒙開x縣開墾耕地造成的負(fù)面輿論影響。二是地方政府可以公開擬恢復(fù)耕地地塊信息,吸納農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織參與耕地的開發(fā)、經(jīng)營和管護(hù),政府部門做好引導(dǎo)和服務(wù)工作。三是應(yīng)結(jié)合地理條件,發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。例如湘南桂x,汝x等地發(fā)展小黃姜種植,小黃姜種植在土壤肥沃的山間盆地、坡地上,土地流轉(zhuǎn)費(fèi)約每年1000元/畝,而同期開闊耕地種植水稻的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)約400元/畝。市場化耕種行為才能帶來持續(xù)穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品收益和土地租賃收益,避免耕地行政化恢復(fù)和管護(hù)。四是基于高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)的集中連片,耕地質(zhì)量優(yōu)良,水利設(shè)施完善等是機(jī)械化生產(chǎn)的有利保障,能夠確保耕地的持續(xù)利用。自然資源部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)積極支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)同步實(shí)施耕地恢復(fù)和開發(fā)工作,建議省級層面在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供政策傾斜和資金扶持,同步推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田周邊一定范圍內(nèi)的耕地恢復(fù)或開發(fā)工作。6. 強(qiáng)調(diào)部門協(xié)同。以往耕地的恢復(fù)和開發(fā)以及變更工作主要由自然資源部門負(fù)責(zé),而此次改革明確縣級以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)對補(bǔ)充耕地質(zhì)量進(jìn)行鑒定,鑒定結(jié)果作為補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收的依據(jù)。筆者認(rèn)為:這就需要自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在新增耕地的選址、施工過程監(jiān)管、年度變更及驗(yàn)收等各個環(huán)節(jié)保持高度協(xié)同和密切配合。確保耕地既有質(zhì)量又有數(shù)量,從而避免以往兩部門在耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”管理上的互相扯皮現(xiàn)象。以往,自然資源部門聘請專門的技術(shù)單位負(fù)責(zé)新增耕地的選址、實(shí)施指導(dǎo)及年度變更工作。根據(jù)新政策要求,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也需要專業(yè)的技術(shù)單位對新增耕地的質(zhì)量進(jìn)行鑒定。在完成新增耕地項目后,如果分別由兩個部門的技術(shù)單位來進(jìn)行地類變更和驗(yàn)收,這不僅會增加地方財政的負(fù)擔(dān),還可能因部門、技術(shù)單位間工作機(jī)制的不同而影響工作的整體推進(jìn)。筆者建議:由一家具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)單位負(fù)責(zé)自然資源部門的耕地選址、施工指導(dǎo)、變更以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕地質(zhì)量驗(yàn)收工作,從而實(shí)現(xiàn)新增耕地全流程的統(tǒng)一管理和高效運(yùn)作。7. 管理方式的調(diào)整。國家將強(qiáng)化對耕地總量的管控力度,要求省級行政區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡,并加強(qiáng)對耕地質(zhì)量的監(jiān)督與管理??h級政府將承擔(dān)耕地恢復(fù)和耕地管護(hù)具體工作。國家授予省級政府多項權(quán)力,包括但不限于制定非農(nóng)建設(shè)占用耕地后的復(fù)墾費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、耕地轉(zhuǎn)換為其他類型農(nóng)用地的政策、向市縣級政府分配耕地缺口補(bǔ)充任務(wù)和負(fù)責(zé)省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的調(diào)劑等。筆者建議:一是對于新增耕地用以抵扣耕地缺口的情形,省級層面應(yīng)當(dāng)充分考慮各地實(shí)際耕地恢復(fù)的難易程度及耕地質(zhì)量。例如:湖南山區(qū)縣汝x縣三調(diào)數(shù)據(jù)顯示,該縣有約6.2萬畝耕地流出,涉及約1萬個地塊,平均每個地塊約6.2畝。截至目前,已恢復(fù)耕地中小于1畝的地塊1200個。這些面積小且零星分布的地塊增加了耕地恢復(fù)后的管理和維護(hù)難度。隨著后期耕地恢復(fù)工作開展,需要對經(jīng)濟(jì)價值較大的經(jīng)濟(jì)作物地塊進(jìn)行耕地恢復(fù),難度和成本也會逐年遞增。因此,建議通過全面的數(shù)據(jù)分析來評估全省耕地的整體狀況,并據(jù)此初步核定和分配各縣市的耕地抵扣缺口數(shù)量,對耕地質(zhì)量等級差,耕地分散的縣給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜。二是政策明確以縣域內(nèi)自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的原則,并嚴(yán)格限制占補(bǔ)平衡項目的指標(biāo)交易行為,加之新政策允許通過非工程性措施恢復(fù)耕地形成新的指標(biāo),指標(biāo)交易的市場價值下降,因此對于部分縣市現(xiàn)存的占補(bǔ)平衡耕地指標(biāo),已投入資金建設(shè)但尚未完成驗(yàn)收,未形成的耕地指標(biāo),會成為地方一個棘手的難題,比如某縣市開發(fā)耕地項目施工費(fèi)按2萬元/畝,同時部分縣市對項目轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按3萬元/畝進(jìn)行獎勵,直接成本為5萬元/畝,按新政策耕地恢復(fù)約0.1萬元/畝包干,加后續(xù)的管護(hù)成本不超過0.3萬元/畝,產(chǎn)生了同樣的耕地指標(biāo),但成本降低,指標(biāo)貶值,地方政府該付的工程款可少不了。建議將此類指標(biāo)納入省級調(diào)劑專項指標(biāo)中,優(yōu)先進(jìn)行調(diào)劑,并設(shè)定合理的交易價格,或者將符合條件的土地開發(fā)項目優(yōu)先納入全域土地綜合整治項目的申報范圍,以解決因政策調(diào)整帶來的遺留問題。
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