2024年8月5日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見(jiàn)》，與2020年自然資源部在各省開(kāi)展20個(gè)全域土地整治項(xiàng)目試點(diǎn)的政策大同小異，主要支持政策：

一是可優(yōu)化調(diào)整永久基本農(nóng)田布局，調(diào)整規(guī)模原則上不得超過(guò)所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%；

二是資金方面，主要是形成各類(lèi)土地類(lèi)無(wú)形指標(biāo)自用、交易

（1. 鼓勵(lì)地方政府將土地出讓收入用于農(nóng)村土地綜合整治等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，加大財(cái)政投入，提升資金使用效益。2. 建立全域土地綜合整治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，依照市場(chǎng)化、法治化原則，發(fā)揮各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)作用，為符合條件的項(xiàng)目提供資金支持。3. 鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本按照市場(chǎng)化原則參與全域土地綜合整治，并保障其合理收益。4. 鼓勵(lì)整治產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品積極參與碳匯交易，拓寬資金來(lái)源渠道。5. 加強(qiáng)與耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等相關(guān)政策銜接，完善各類(lèi)指標(biāo)交易規(guī)則，為全域土地綜合整治提供資金支持）；

三是負(fù)面清單。各地要注重把控資金平衡，不得違法違規(guī)提供財(cái)政資金償還擔(dān)保、承諾，防止形成新的地方隱性債務(wù)。沒(méi)有土地整治項(xiàng)目和資金的各級(jí)自然資源部門(mén)，運(yùn)用指標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目收益能否保障全域土地整治項(xiàng)目的資金平衡與收益？筆者2005年開(kāi)始從事土地開(kāi)發(fā)整理，到2017年離開(kāi)土地整理戰(zhàn)線(xiàn)，作為在耕地保護(hù)和整理戰(zhàn)線(xiàn)上工作了整整12年的老兵，見(jiàn)證了土地整治從弱到強(qiáng)，從強(qiáng)到無(wú)的過(guò)程。以湖南x(chóng)x縣為例，從2005年縣級(jí)土地整治每年上級(jí)投資五六百萬(wàn)，到2010年實(shí)施環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程（第一期）每年近億元投資，再到2019年機(jī)構(gòu)改革后沒(méi)有了土地整治資金，經(jīng)歷過(guò)這個(gè)過(guò)程的土地整治人都很清楚，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地出讓金等在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批環(huán)節(jié)和土地出讓環(huán)節(jié)收取的費(fèi)用和出讓金中都有約定比例用于土地綜合整治。項(xiàng)目名稱(chēng)從土地整理到土地整治，從土地整治到土地綜合整治，從土地綜合整治到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，組建自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、國(guó)土資源部的農(nóng)田整治項(xiàng)目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。至此，自然資源部門(mén)不再有土地綜合整治項(xiàng)目和整治資金，原國(guó)土資源部門(mén)的土地整治歷史使命已經(jīng)完成，沒(méi)有了土地整治項(xiàng)目和資金的各級(jí)土地整理機(jī)構(gòu)，是否還有存在的必要？

這個(gè)小圖標(biāo)，承載了土地整理人的記憶

土地綜合整治的概念起源于16世紀(jì)德國(guó)在巴伐利亞州開(kāi)展的將細(xì)小地塊通過(guò)歸并整合成具有較大規(guī)模田塊的實(shí)踐，如今演變?yōu)榧恋亻_(kāi)發(fā)與改良、設(shè)施建設(shè)、自然生態(tài)環(huán)境及特色風(fēng)貌保護(hù)修復(fù)為一體的綜合性土地整治。從土地綜合整治到全域土地綜合整治，是依據(jù)自然資源部門(mén)“三統(tǒng)一”職責(zé)中（統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)）統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)修復(fù)而開(kāi)展的，全域土地綜合整治實(shí)施和主管部門(mén)也是自然資源機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的生態(tài)修復(fù)部門(mén)。從一名老國(guó)土人的觀點(diǎn)上看，自然資源部門(mén)既然還要搞全域土地綜合整治，當(dāng)初就不應(yīng)該把土地整治的內(nèi)涵搞成了高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)。土地整治是對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行的綜合整治，整治后田塊更加平整，灌排設(shè)施更加完善，路網(wǎng)林網(wǎng)更加科學(xué)便利，田塊集中連片程度提高，生產(chǎn)能力增強(qiáng)，耕地質(zhì)量有提高。土地整治經(jīng)歷了二十余年發(fā)展，其內(nèi)涵外延不斷拓展，可以概括為是對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高土地利用率的活動(dòng)。土地整治從內(nèi)容上包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、未利用地開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾等內(nèi)容。2014年起筆者到耕地保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作，在2016年時(shí)對(duì)項(xiàng)目名稱(chēng)從土地整治項(xiàng)目改變?yōu)楦邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目是很不理解的，田、水、路、林、村進(jìn)行的綜合整治怎么就簡(jiǎn)單的變成了高標(biāo)農(nóng)田呢？改革后自然資源部門(mén)職責(zé)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。生態(tài)保護(hù)修復(fù)指山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)。從土地綜合整治到高標(biāo)農(nóng)田，不再有土地整治項(xiàng)目和資金的自然資源部門(mén)，如何推進(jìn)全域土地整治？

2020年，自然資源部在每個(gè)省遴選20個(gè)全域土地整治項(xiàng)目試點(diǎn)，筆者曾參與過(guò)兩個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)，感受很深，一是對(duì)于沒(méi)有上級(jí)政府財(cái)政資金投資的當(dāng)?shù)劓?zhèn)街和村的積極性并不高；二是對(duì)于不是縣級(jí)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)要求推進(jìn)的項(xiàng)目在涉農(nóng)項(xiàng)目和資金整合上很難；三是自然資源部門(mén)對(duì)歷年來(lái)指標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目“翻燒餅”式核查來(lái)源、現(xiàn)狀和督查整改，當(dāng)?shù)貙?duì)實(shí)施指標(biāo)類(lèi)項(xiàng)目產(chǎn)生的指標(biāo)交易收入來(lái)支撐項(xiàng)目建設(shè)所需資金并不樂(lè)觀。應(yīng)該說(shuō)，在申報(bào)的那批試點(diǎn)項(xiàng)目中，已開(kāi)工并按當(dāng)初設(shè)想方案實(shí)施的并不多，因當(dāng)時(shí)為了申報(bào)而假設(shè)的那些項(xiàng)目根本就沒(méi)有整合和實(shí)施的基礎(chǔ)。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，譬如廣東省，今年2月筆者撰寫(xiě)了一篇《以全域土地綜合整治為抓手，大力推進(jìn)“百千萬(wàn)工程”的廣東經(jīng)驗(yàn)》推文，廣東自然資源系統(tǒng)以全域土地整治為抓手，大力推進(jìn)“百千萬(wàn)工程”。去年，筆者在廣東省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)協(xié)會(huì)公眾號(hào)看到一篇廣東省自然資源廳生態(tài)修復(fù)處柯小兵處長(zhǎng)在清遠(yuǎn)市全域土地整治培訓(xùn)會(huì)上的講話(huà)（錄音稿整理，后因故撤回），在這篇講話(huà)稿中闡述了全域土地整治實(shí)施的廣東路徑。為什么在廣東這些較為發(fā)達(dá)的省份推動(dòng)積極可行，而在內(nèi)陸省份推進(jìn)難以可行，筆者作為廣東省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)協(xié)會(huì)專(zhuān)家成員之一，也一直在思考這個(gè)問(wèn)題。以廣東實(shí)施全域土地整治最為典型佛山市南海區(qū)為例作一些分析。

1. 指標(biāo)價(jià)格的比較。廣東新增耕地指標(biāo)每畝30萬(wàn)，耕地提質(zhì)改造旱地改水田指標(biāo)每畝40萬(wàn)元，即新增耕地+水田指標(biāo)每畝70萬(wàn)元；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)無(wú)論是跨省域調(diào)劑（“三區(qū)三州”）廣東調(diào)入指標(biāo)還是本省內(nèi)交易指標(biāo)都是每畝50萬(wàn)元；廣東省制定的拆舊復(fù)墾政策要求珠三角地區(qū)9個(gè)地級(jí)以上市范圍內(nèi)每出讓一畝商業(yè)、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地需要一畝拆舊復(fù)墾指標(biāo)，每畝拆舊復(fù)墾指標(biāo)交易價(jià)格為50萬(wàn)元。以制造業(yè)工業(yè)用地為例，新增一畝建設(shè)用地，土地現(xiàn)狀為水田，批回后以工業(yè)用地出讓?zhuān)绻?zhèn)街不能產(chǎn)生指標(biāo)平衡，則每畝購(gòu)指標(biāo)費(fèi)用為170萬(wàn)元，這僅僅是幾項(xiàng)土地指標(biāo)所需的費(fèi)用。所以，用地成本高迫使當(dāng)?shù)卣獜膬?nèi)部尋找潛力，一是盤(pán)活現(xiàn)有存量低效建設(shè)用地，二是通過(guò)政策和工程措施騰退置換建設(shè)用地。這些算了經(jīng)濟(jì)平衡大賬后，自身產(chǎn)生指標(biāo)比購(gòu)買(mǎi)要低，對(duì)于制造業(yè)發(fā)展較早、低效建設(shè)用地較為普遍的佛山市南海區(qū)，以“三舊改造”為抓手推動(dòng)全域土地綜合整治。譬如對(duì)于一些低效的建設(shè)用地，原來(lái)規(guī)劃和實(shí)際建設(shè)容積率可能就0.5-1.0左右，對(duì)于輕加工的制造業(yè)，完全可以通過(guò)建設(shè)多層廠房，提高容積率來(lái)盤(pán)活低效建設(shè)用地，關(guān)鍵在于地方政府制訂怎么樣的政策去刺激騰退和改造。而對(duì)于有指標(biāo)產(chǎn)生潛力的縣市，較高的指標(biāo)交易價(jià)格可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支平衡或盈利，這即是“鄉(xiāng)村振興”的需要，也是完成“百千萬(wàn)工程”任務(wù)的需要。而內(nèi)陸地區(qū)以湖南為例，湖南增減掛鉤指標(biāo)只有兩種可交易情形，一類(lèi)是因其所在縣域，包括原國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣（市）、原省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣（市、區(qū)）、革命老區(qū)縣（市、區(qū)）實(shí)施的增減掛鉤項(xiàng)目，允許該類(lèi)項(xiàng)目流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)的政策意圖是為了支持脫貧地區(qū)打贏脫貧攻堅(jiān)攻戰(zhàn)后，接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。另一類(lèi)是因其項(xiàng)目性質(zhì)，包括結(jié)合礦山生態(tài)修復(fù)、全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施的增減掛鉤項(xiàng)目，允許該類(lèi)項(xiàng)目流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)的政策意圖是作為一種獎(jiǎng)勵(lì)手段，提高地方和企業(yè)投入土地綜合整治和礦山生態(tài)修復(fù)的積極性。但湖南增減掛鉤指標(biāo)很多縣市都有富余，用地需求不大的年份新增建設(shè)用地指標(biāo)可以滿(mǎn)足，沒(méi)有供需的市場(chǎng)。對(duì)于新增耕地指標(biāo)，新增耕地?cái)?shù)量指標(biāo)超始價(jià)按10.0萬(wàn)元/畝標(biāo)準(zhǔn)確定，最高限價(jià)15.0萬(wàn)元/畝；新增水田指標(biāo)起始價(jià)按照6.0萬(wàn)元/畝標(biāo)準(zhǔn)確定，最高限價(jià)10.0萬(wàn)元/畝；新增糧食產(chǎn)能指標(biāo)起始價(jià)和最高限價(jià)均按照0.3萬(wàn)元/百公斤確定。以5等新增水田指標(biāo)為例，最高交易價(jià)格28.3萬(wàn)。除交易價(jià)格外，還需要每批交易至少有兩個(gè)以上出賣(mài)方，目前湖南省公共資源交易中心最近一期的補(bǔ)充耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓交易公告為2023年9月1日。2. 全域綜合整治對(duì)各類(lèi)土地指標(biāo)的獲得率。各類(lèi)指標(biāo)的形成，不是哪里有指標(biāo)就整哪里，也不是集中連片的指標(biāo)讓你去整，如果是這樣，投入與產(chǎn)出比還算是較高的。指標(biāo)的產(chǎn)生，是通過(guò)全域土地綜合整治后，算大賬算總賬來(lái)計(jì)算各類(lèi)指標(biāo)。以南海為例，區(qū)域城鎮(zhèn)化工業(yè)化程度高，按照“三舊”改造的方法，工業(yè)用地總量不減少，騰退低效的工業(yè)項(xiàng)目，把原來(lái)占用10畝工業(yè)用地通過(guò)集約節(jié)約措施提高容積率在同等產(chǎn)能規(guī)模下而變成只需要5畝，退出5畝來(lái)解決建設(shè)用地不足的問(wèn)題。盤(pán)活低效建設(shè)用地而減少新增建設(shè)用地，實(shí)際就是減少用地成本。在城鎮(zhèn)化較高的地區(qū)，通過(guò)對(duì)農(nóng)用地、宅基地整理而形成耕地指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)、拆舊復(fù)墾指標(biāo)，其指標(biāo)的獲得率較高，也就減少了實(shí)施的畝均成本。而對(duì)于湖南廣袤的農(nóng)村地區(qū)，通過(guò)全域綜合整治所產(chǎn)生的各類(lèi)指標(biāo)獲得率低，新增耕地5%比例都難以達(dá)到，而“一戶(hù)一宅”的宅基地如果不是城鎮(zhèn)化集中小區(qū)建設(shè)也難以退出指標(biāo)，“空心房”整治退出宅基地難度也較大。加之耕地、水田的地上產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益與水產(chǎn)養(yǎng)殖、經(jīng)濟(jì)作物有差異，群眾改造耕地、水田積極性不高。如果整治100畝土地產(chǎn)生3畝耕地指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)賬是難以平衡的。在湖南農(nóng)村地區(qū)實(shí)行全域土地整治，只能是以政府資金投入為主，指標(biāo)收益為輔助，才能保障項(xiàng)目資金。從兩個(gè)省份情況來(lái)看，廣東對(duì)于指標(biāo)有需求，指標(biāo)價(jià)格高，不能在本地自身產(chǎn)生就要以高昂價(jià)格購(gòu)買(mǎi)，無(wú)論是自身開(kāi)發(fā)形成指標(biāo)還是輸出指標(biāo)的縣市，有了實(shí)施全域土地綜合整治的資金保障和資金平衡來(lái)源，通過(guò)政策性銀行資金擔(dān)保融資，解決資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題。而湖南省指標(biāo)沒(méi)有需求，指標(biāo)有盈余且價(jià)格低，交易市場(chǎng)不活躍，加之自然資源部門(mén)沒(méi)有了土地整治項(xiàng)目和資金，又無(wú)法整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)資金，即使能夠融到資，也無(wú)法通過(guò)指標(biāo)交易實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支平衡，還會(huì)行成隱形債務(wù)?！兑庖?jiàn)》中指出，“各地要注重把控資金平衡，不得違法違規(guī)提供財(cái)政資金償還擔(dān)保、承諾，防止形成新的地方隱性債務(wù)”。所以在全國(guó)大力推進(jìn)全域土地整治，在考慮地方差異的同時(shí)，仍要像過(guò)往國(guó)土資源部門(mén)一樣，向財(cái)政部門(mén)爭(zhēng)取從新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地出讓金中提取一定比例資金用于全域土地整治，才是推進(jìn)全域土地整治之根本。

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