相較于農(nóng)用地和建設(shè)用地，未利用地的認定、取得、規(guī)劃等配套法規(guī)政策相對不完善，尤其是《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）、《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號）等臨時性政策于2023年陸續(xù)失效，又對項目合規(guī)用地產(chǎn)生了一定的影響。

本文梳理分析未利用地的范圍、用地審批、環(huán)保要求等合規(guī)基礎(chǔ)及最新合規(guī)要點，以望對風(fēng)電光伏項目的開發(fā)、建設(shè)有所助益。

一、風(fēng)電光伏項目使用未利用地概述

（一）概念厘定：未利用地的定義、范圍和分類

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》”）第四條明確國家實行土地用途管制制度，并將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。其中，未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。具體而言，是指那些并未直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)的土地，而不是沒有利用價值的土地。

在第三次全國土地調(diào)查中全面應(yīng)用的國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）把土地類型劃分為12個一級類、73個二級類。該標(biāo)準(zhǔn)后附的對照表A.1展示了農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地與《土地利用現(xiàn)狀分類》中土地分類的對應(yīng)關(guān)系。其中，未利用地共覆蓋了3個一級類土地和11個二級類土地（詳見圖1），一級類土地具體包括：“04草地”“11水域及水利設(shè)施用地”和“12其他土地”。

2023年11月23日，自然資源部印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（以下簡稱“《分類指南》”）依據(jù)國土空間的主要配置利用方式、經(jīng)營特點和覆蓋特征等因素，對用地類型采用了三級分類體系，設(shè)置了24種一級類、113種二級類和140種三級類。其中，未利用地主要涉及5種一級類、12種二級類土地，不涉及三級類土地。從二級類這一層級來看，與《土地利用現(xiàn)狀分類》相比較（詳見圖1），《分類指南》除了將“其他草地”進一步拆分為“其他草地”和“后備耕地”，無其他差異。因此，綜合現(xiàn)有的法律法規(guī)及土地分類標(biāo)準(zhǔn)，可以基本確定未利用地的范圍主要包括“鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、沼澤地、內(nèi)陸灘涂、沿海灘涂、河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪地、其他草地”這11種二級類土地。

圖1 《土地利用現(xiàn)狀分類》與《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》的分類對照表

除了根據(jù)規(guī)劃用途對未利用地的范圍進行界定，了解未利用地的另一個視角是土地權(quán)屬。根據(jù)我國《土地管理法》第二條的規(guī)定，土地可分為國有土地與農(nóng)民集體所有的土地。相應(yīng)地，未利用地就有國有未利用地和集體未利用地之分，我們通常所說的“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）就是指集體未利用地1，歸村民集體所有。土地權(quán)屬的不同導(dǎo)致簽約主體、合同類型及特別程序的不同，對企業(yè)項目用地的取得方式存在直接影響。

（二）政策導(dǎo)向：鼓勵優(yōu)先使用未利用地開發(fā)新能源項目

在國家政策扶持和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重作用下，新能源行業(yè)發(fā)展迅猛?；诠夥L(fēng)力發(fā)電等新能源項目具有不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地特點，國家鼓勵在不破壞自然環(huán)境和確保地質(zhì)、生態(tài)安全的前提下，優(yōu)先開發(fā)利用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地來開展建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵將適宜建設(shè)的未利用地開發(fā)成新能源產(chǎn)業(yè)用地，以拓展建設(shè)用地新空間、滿足新業(yè)態(tài)的用地需求。

2005年8月9日，國家發(fā)展和改革委員會等部門聯(lián)合發(fā)布《風(fēng)電場工程建設(shè)用地和環(huán)境保護管理暫行辦法》（發(fā)改能源〔2005〕1511號），提出風(fēng)電場工程建設(shè)用地應(yīng)本著節(jié)約和集約利用土地的原則，盡量使用未利用土地，少占或不占耕地。

2008年1月3日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），提出積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地，國土資源部門要對適宜開發(fā)的未利用地做出規(guī)劃，引導(dǎo)和鼓勵將適宜建設(shè)的未利用地開發(fā)成建設(shè)用地。

2022年5月14日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展實施方案》的通知（國辦函〔2022〕39號），強調(diào)保障新能源發(fā)展合理空間需求，完善新能源項目用地管制規(guī)則。在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求基礎(chǔ)上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建設(shè)大型風(fēng)光電基地。

2023年3月20日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號，以下簡稱“12號文”），提出鼓勵利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在嚴(yán)格保護生態(tài)前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地。

二、風(fēng)電光伏項目使用未利用地的合規(guī)要點

（一）依法辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用審批（光伏方陣用地除外）

我國實行土地用途管制制度，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地2，如果企業(yè)需要在未利用地上開發(fā)風(fēng)電光伏項目，原則上應(yīng)將未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，方能進行后續(xù)開發(fā)和建設(shè)。

我國建設(shè)用地報批實行指標(biāo)限額管理，建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)在宏觀層面上的管理主要通過土地利用總體規(guī)劃來進行，規(guī)劃期一般為15年，而對于每年建設(shè)需要占用農(nóng)用地或未利用地的新增建設(shè)用地的控制規(guī)模，則通過土地利用年度計劃進行管理，土地利用年度計劃內(nèi)核心指標(biāo)便是新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。在獲取計劃指標(biāo)后，若占用耕地，應(yīng)繼續(xù)完成耕地補充，若占用未利用地，則不需要補充，只需要新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱“《土地管理法實施條例》”）第二十二條第二款規(guī)定：“建設(shè)項目占用國土空間規(guī)劃確定的未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理?！薄督ㄔO(shè)用地審查報批管理辦法》（2016）第九條第三款規(guī)定：“建設(shè)只占用國有未利用地，按照《土地管理法實施條例》第二十四條4規(guī)定應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的，市、縣國土資源主管部門只需擬訂供地方案；其他建設(shè)項目使用國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理?！庇捎凇锻恋毓芾矸▽嵤l例》（2014）已被修訂，現(xiàn)行《土地管理法實施條例》（2021）將原條例第二十四條刪除，因此《建設(shè)用地審查報批管理辦法》（2016）第九條第三款的規(guī)定不再適用。綜上，如果建設(shè)項目使用未利用地，應(yīng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。大多數(shù)省市在《土地管理法實施條例》發(fā)布后對本地區(qū)的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件進行了相應(yīng)修訂，現(xiàn)將部分省級行政區(qū)對建設(shè)項目使用未利用地的規(guī)定列舉如下。

圖片

由上述地方性規(guī)定可知，未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，一般按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限、程序等規(guī)定辦理。由于《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）已明確將建設(shè)占用未利用地指標(biāo)與建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)同樣納入計劃指標(biāo)之列，因此未利用地與農(nóng)用地一樣，應(yīng)納入土地利用年度計劃并辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)?；诓糠质》菸蠢玫剞D(zhuǎn)用情況較少，從政策實施的可行性和便宜性出發(fā)，涉及未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，參照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的規(guī)定辦理審批手續(xù)。關(guān)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的辦理，具體可參見本專題篇文章《風(fēng)電光伏項目用地合規(guī)風(fēng)險識別——一般農(nóng)用地》“二、（一）依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)”。

考慮到光伏發(fā)電項目的特殊性，尤其是光伏方陣用地通常不占壓土地、不改變地表形態(tài)的特點，國家在原則上實施未利用地轉(zhuǎn)用審批制度的同時，進行了例外規(guī)定。關(guān)于光伏發(fā)電項目用地政策沿革的詳細闡述，可參見本專題第三篇文章《風(fēng)電、光伏項目用地合規(guī)風(fēng)險識別——建設(shè)用地》?，F(xiàn)行有效的全國性政策文件主要有國務(wù)院于2013年7月發(fā)布的《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號，下稱“13號文”）及自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司于2023年3月聯(lián)合發(fā)布的“12號文”。“13號文”指出，“對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計劃指標(biāo)。探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”。“12號文”要求“光伏方陣用地不得改變地表形態(tài)，實行用地備案，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批”。因此，光伏發(fā)電項目中的光伏方陣用地，可按原地類認定，不改變土地用途，允許以租賃等方式取得。

（二）按照用地類型辦理用地手續(xù)

1.國有未利用地與集體未利用地

土地權(quán)屬類型決定了土地的取得方式。前文已述，未利用地可分為國有未利用地和集體未利用地。對于國有未利用地，原則上應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得，例外情況下也可以劃撥方式取得。根據(jù)“13號文”的規(guī)定，對利用未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地?；诖艘?guī)定，建設(shè)單位申請使用國有未利用地建設(shè)光伏項目的，可參照《土地管理法》第五十四條、《土地管理法實施條例》第十七條通過劃撥的方式獲得土地使用權(quán)。

對于集體未利用地，也就是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》所稱“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，但未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)。經(jīng)批準(zhǔn)可以在集體未利用地進行風(fēng)電光伏等新能源項目建設(shè)的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)與村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會簽訂《土地承包協(xié)議》；對于已經(jīng)發(fā)包的土地，企業(yè)亦可從承包方處租賃以獲得土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2018修正）第五十一條、第五十二條的規(guī)定，以其他方式承包農(nóng)村土地的，在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。因此在簽訂承包協(xié)議之前，企業(yè)應(yīng)特別注意集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先承包權(quán)和民主決議程序，否則可能導(dǎo)致協(xié)議無效。

2.永久性用地與臨時用地

常見的土地取得方式包括出讓、劃撥、租賃。風(fēng)電光伏項目涉及的土地類型、用地目的復(fù)雜多樣，通常按照功能分區(qū)進行分類管理，進而確定采用何種方式辦理用地取得手續(xù)。前文已述，需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的永久性項目占地，需要通過土地利用年度計劃新增建設(shè)用地指標(biāo)進行管理，一般應(yīng)通過出讓、劃撥方式取得。然而風(fēng)電光伏項目中還普遍存在臨時用地需求，臨時用地?zé)o須占用建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

根據(jù)《自然資源部關(guān)于規(guī)范臨時用地管理的通知》（自然資規(guī)〔2021〕2號），臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等臨時使用，不修建永久性建（構(gòu)）筑物，使用后可恢復(fù)的土地（通過復(fù)墾可恢復(fù)原地類或者達到可供利用狀態(tài)）。臨時用地具有臨時性和可恢復(fù)性等特點，以陸上風(fēng)電場為例，臨時用地類型如下表所示。

對于變電站及運行管理中心、采用電纜溝敷設(shè)方式的集電線等項目永久性占地，應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，取得建設(shè)用地使用權(quán)；風(fēng)電機組拼裝、安裝場用地，采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路以及施工用地等臨時性占地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與縣（市）自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，明確臨時用地的地點、四至范圍、面積和現(xiàn)狀地類，以及臨時使用土地的用途、使用期限、土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、補償費用和支付方式、違約責(zé)任等，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。

（三）開發(fā)建設(shè)未利用地時應(yīng)注重生態(tài)保護

未利用地主要體現(xiàn)為裸土地、沼澤地、灘涂、湖泊水面、其他草地等暫時未投入建設(shè)使用的土地。雖然這些土地未提供較高的經(jīng)濟價值，但承載了一定的生態(tài)功能，因此我國對未利用地尤其是那些具有重要生態(tài)價值的未利用地實施保護?！吨腥A人民共和國土壤污染防治法》第三十一條規(guī)定，對未利用地應(yīng)當(dāng)予以保護，不得污染和破壞?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十二條規(guī)定，具有重要生態(tài)功能的未利用地應(yīng)當(dāng)依法劃入生態(tài)保護紅線，實施嚴(yán)格保護。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2016〕31號，以下簡稱“《土壤污染防治行動計劃》”）指出，應(yīng)加強未利用地環(huán)境管理，按照科學(xué)有序原則開發(fā)利用未利用地，防止造成土壤污染。依法嚴(yán)查向沙漠、灘涂、鹽堿地、沼澤地等非法排污、傾倒有毒有害物質(zhì)的環(huán)境違法行為，發(fā)現(xiàn)土壤污染問題的，要及時督促有關(guān)企業(yè)采取防治措施。

“12號文”要求，在嚴(yán)格保護生態(tài)前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地。項目選址應(yīng)當(dāng)避讓耕地、生態(tài)保護紅線，涉及自然保護地的，還應(yīng)當(dāng)符合自然保護地相關(guān)法規(guī)和政策要求。對于生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴(yán)禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。

除避讓生態(tài)保護紅線外，項目選址還應(yīng)滿足特殊生態(tài)保護需求?！端筷P(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》（水河湖〔2022〕216號）規(guī)定，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項目的，要科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全?！吨腥A人民共和國水法》（2016修正）規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構(gòu)筑物，鋪設(shè)跨河管道、電纜，應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)和其他有關(guān)的技術(shù)要求，工程建設(shè)方案應(yīng)當(dāng)依照防洪法的有關(guān)規(guī)定報經(jīng)有關(guān)水行政主管部門審查同意。

因此，企業(yè)在開發(fā)建設(shè)未利用地的過程中，一方面是選址時應(yīng)避讓生態(tài)保護紅線，避讓水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域；另一方面是在項目施工及后續(xù)經(jīng)營過程中，加強環(huán)境管理，避免實施非法排污、傾倒有毒有害物質(zhì)等違法行為。

三、風(fēng)電光伏項目使用未利用地合規(guī)風(fēng)險及建議

根據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，風(fēng)電光伏項目使用土地的主要審批程序為：取得建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書、辦理建設(shè)用地審批手續(xù)（含土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)）、簽署土地使用合同（含臨時用地）、辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、取得建設(shè)用地文件、取得建設(shè)用地使用權(quán)證。不論用地類型是建設(shè)用地、農(nóng)用地還是未利用地，未按照法定要求完成上述審批手續(xù)，都可能面臨嚴(yán)厲的行政處罰?；诒緦ｎ}前三篇文章已就風(fēng)電光伏項目用地的通用合規(guī)風(fēng)險進行了分析，下文僅針對未利用地的重要、特殊風(fēng)險及合規(guī)建議展開論述。

（一）國土變更調(diào)查和主管部門聯(lián)動機制帶來的不確定風(fēng)險

《土地管理法》將未利用地定義為農(nóng)用地、建設(shè)用地之外的土地，這種定義方式并非基于土地的共有性質(zhì)或用途，而是基于使用現(xiàn)狀。比如在《土地利用現(xiàn)狀分類》中，“其他草地”（指表層為土質(zhì)，不用于放牧的草地）被歸入“未利用地”；在《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》中，“后備耕地”（指現(xiàn)狀為荒草地，可用于開發(fā)補充耕地的土地）被歸入“未利用地”。但上述兩類地塊在實際認定中，可能在自然資源部門土地預(yù)審批復(fù)中所載的土地性質(zhì)為國有未利用地，但在林草部門的數(shù)據(jù)庫中顯示為農(nóng)用地。以往出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要是2018年機構(gòu)改革職能調(diào)整前，國家對土地（林地等）是多部門管理，各有權(quán)機關(guān)對土地分類管理的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，且資源數(shù)據(jù)庫并未統(tǒng)一和共享。對于這種情況，建設(shè)單位除了要辦理未利用地的相關(guān)手續(xù)，還可能需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林地征占手續(xù)、繳納森林植被恢復(fù)費和林地補償費等手續(xù)，增加了開發(fā)建設(shè)成本，甚至因手續(xù)不全受到行政處罰。

全國土地第三次調(diào)查結(jié)果已于2022年4月15日正式啟用。自然資源部《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕411號，以下簡稱“411號文”）明確“建設(shè)項目用地審查報批的地類要以‘三調(diào)’為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)。在確保地類真實性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理、合法性”。2023年4月6日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局發(fā)布了《關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界 規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號，以下簡稱“53號文”），要求“堅持國土空間唯一性和地類唯一性，以‘三調(diào)’成果為統(tǒng)一底版，以國土空間規(guī)劃及‘三區(qū)三線’劃定成果為依據(jù)，遵循依法依規(guī)、實事求是的原則，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，科學(xué)合理明確林地管理邊界，規(guī)范林地管理，并據(jù)此編制新一輪林地保護利用規(guī)劃”。2023年12月28日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于按照實地現(xiàn)狀認定地類 規(guī)范國土調(diào)查成果應(yīng)用的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕59號，以下簡稱“59號文”），提出“國土調(diào)查要按照統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)調(diào)查時點國土利用現(xiàn)狀認定地類。凡是發(fā)現(xiàn)國土調(diào)查成果與實地國土利用現(xiàn)狀不一致的，無論是調(diào)查時點后新發(fā)生變化的，還是“三調(diào)”或歷年國土調(diào)查錯漏的，均應(yīng)及時通過年度國土變更調(diào)查更新或糾正調(diào)查成果，確保調(diào)查地類與實地現(xiàn)狀保持一致。涉及管理急需的，可通過日常變更機制報部‘即報即審’”。

“411號文”“53號文”及“59號文”施行時間較短，三調(diào)數(shù)據(jù)與林草規(guī)劃保護數(shù)據(jù)是否已全部完成“融合”，各地區(qū)是否已結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況完成國土變更調(diào)查工作并提交精準(zhǔn)成果，尚不得而知。且“53號文”僅規(guī)定“涉及林地、草地、耕地等地類混合的，由受理部門（自然資源或林草主管部門）牽頭，分別依法辦理相關(guān)審批（審核）手續(xù)后，由受理部門統(tǒng)一出具一個批準(zhǔn)文件”，并未直接在該通知中指明受理部門和審核流程。當(dāng)?shù)仡惢旌蠒r，企業(yè)應(yīng)向哪個部門提出申請以及部門之間如何協(xié)調(diào)會商等具體問題，或仍屬“自由裁量事項”，并無清晰指引。

合規(guī)建議：近年新能源用地政策日趨嚴(yán)格，考慮到目前對如何解決“地類混合”以及地類變更“過渡期”的申請和審批等實務(wù)問題并沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定或官方解讀。企業(yè)在項目建設(shè)前應(yīng)獲取擬選址區(qū)域的最新土地數(shù)據(jù)，謹(jǐn)慎核對用地類型，明確是未利用地還是農(nóng)用地，避免引發(fā)停工、拆除、更換選址等不可逆轉(zhuǎn)的重大風(fēng)險。

（二）未依規(guī)辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)

前文已述，除光伏發(fā)電項目中的光伏方陣用地不涉及未利用地轉(zhuǎn)用審批外，其他永久性占地都需要辦理建設(shè)用地轉(zhuǎn)用審批。由于我國《土地管理法》《土地管理法實施條例》將未利用地的轉(zhuǎn)用審批權(quán)限下放至地方，因此企業(yè)在實際操作過程中應(yīng)參照各省級行政區(qū)域的法律規(guī)定。

比如《廣東省土地管理條例》規(guī)定，建設(shè)占用未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理未利用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，由地級以上市人民政府批準(zhǔn)?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港土地管理條例》規(guī)定，未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，報省人民政府批準(zhǔn)?！逗颖笔⊥恋剞D(zhuǎn)用征收報批辦法》規(guī)定，土地轉(zhuǎn)用征收實行分批次和按項目兩種報批方式。能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用前款規(guī)定范圍外土地的轉(zhuǎn)用征收，采取按項目報批方式。由于地方性管理規(guī)定略有差異，企業(yè)應(yīng)基于項目選址所在行政區(qū)域，預(yù)先了解當(dāng)?shù)氐耐恋剞D(zhuǎn)用審批程序，以實現(xiàn)合法合規(guī)、穩(wěn)妥開發(fā)的目的。

如果未經(jīng)批準(zhǔn)即占用土地，則構(gòu)成非法占用土地行為，根據(jù)《土地管理法》第七十七條和《土地管理法實施條例》第五十七條的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款，罰款額為非法占用土地每平方米100元以上1000元以下；對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

合規(guī)建議：風(fēng)電、光伏電站項目建設(shè)周期長，涉及建設(shè)用地審批手續(xù)的辦理往往需要幾個月甚至更長時間。為確保項目建設(shè)合規(guī)且提高效率，企業(yè)在項目開發(fā)前期，應(yīng)首先完成對地塊所在地區(qū)的“法律調(diào)研”，如有模糊性的規(guī)定，應(yīng)及時與當(dāng)?shù)刂鞴懿块T溝通，進行問詢或確認。避免因未批先建、邊批邊建、少批多占等非法用地行為受到行政處罰。

（三）項目選址、開發(fā)建設(shè)不利于生態(tài)環(huán)境保護

我國土地資源利用以綜合整治為手段，在充分發(fā)揮各類農(nóng)用地和未利用地的生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地利用與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》明確對劃入生態(tài)保護紅線的未利用地實施嚴(yán)格保護。《土壤污染防治行動計劃》指出加強納入耕地后備資源的未利用地保護，定期開展巡查。依法嚴(yán)查向沙漠、灘涂、鹽堿地、沼澤地等非法排污、傾倒有毒有害物質(zhì)的環(huán)境違法行為。此外，根據(jù)“12號文”，對于生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，嚴(yán)禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。

因此，企業(yè)在項目選址時，如未考慮生態(tài)紅線避讓和環(huán)境保護，極有可能無法通過行政審批，影響項目建設(shè)進度。在項目施工建設(shè)以及后期運營過程中，企業(yè)如不注重對土地的生態(tài)保護，違法排污導(dǎo)致土壤污染，可能招致行政處罰。《中華人民共和國土壤污染防治法》第九十二條規(guī)定，“土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人未按照規(guī)定實施后期管理的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令改正，處一萬元以上五萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款”。此外，如污染土壤造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。

合規(guī)建議：由于我國未利用地資源總量及其在各省的分布均較為充足，因此企業(yè)開發(fā)建設(shè)風(fēng)電、光伏等新能源項目，選址時應(yīng)避讓未利用地區(qū)域中的生態(tài)保護紅線，并滿足水生態(tài)等特殊環(huán)境保護要求。對于已經(jīng)建成的光伏發(fā)電站，亦需核查是否占用生態(tài)保護紅線，如占用，建議及時彌補和糾正，避免被按照違法用地查處。如有選址疑問，應(yīng)積極與自然資源、環(huán)保等部門溝通，獲得合規(guī)意見。在項目施工、建設(shè)過程中，注重對土壤和周邊環(huán)境的保護，尤其是臨時用地，如未利用地具有復(fù)墾條件的，更應(yīng)注重不破壞其土質(zhì)地質(zhì)。

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