4年來，全國各地開展了不同模式的全域土地綜合整治試點探索，取得了良好的實踐經(jīng)驗，發(fā)揮了積極的示范效應(yīng)，但也存在一些“難點”“堵點”問題需要進一步研究解決。
關(guān)于全域土地綜合整治的適用情形和準入門檻。全域土地綜合整治是優(yōu)化國土空間格局的重要途徑和方法，但部分地方政府對此項工作的認識過于片面，往往以全域土地綜合整治為名義調(diào)整永久基本農(nóng)田并為建設(shè)項目讓路，或單純追求指標交易收入。因此，筆者認為，須進一步研究明確開展全域土地綜合整治工作的申報條件、底線要求等，防止發(fā)生突破底線、損害農(nóng)民利益、整治動力不足等現(xiàn)象發(fā)生情況。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，綜合考慮整治的必要性和可行性，在符合規(guī)劃、整治潛力大、整治需求強、工作基礎(chǔ)好的區(qū)域優(yōu)先開展全域土地綜合整治，并提出相應(yīng)的負面清單要求。
關(guān)于國土空間規(guī)劃與全域土地綜合整治的協(xié)同機制。目前，縣級國土空間總體規(guī)劃對于全域土地綜合整治的安排與部署相對宏觀、寬泛，難以直接指導(dǎo)縣內(nèi)全域土地綜合整治落地實施。尤其是對于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展整治的區(qū)域而言，國土空間規(guī)劃為整治活動提供了實施指南與法定依據(jù)，而整治是落實規(guī)劃、優(yōu)化用地布局的重要抓手。因此，筆者認為，為科學(xué)劃定整治單元、明確整治時序，縣級人民政府需要在充分調(diào)查分析群眾訴求、發(fā)展需要、資金保障和實施能力等的基礎(chǔ)上，厘清土地利用總體布局、資源稟賦、權(quán)屬現(xiàn)狀、布局優(yōu)化方向等，合理劃分整治單元，妥善安排實施時序。各地可根據(jù)需要，考慮是否編制縣級全域土地綜合整治專項規(guī)劃，以及專項規(guī)劃中應(yīng)涵蓋哪些內(nèi)容，如何與總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、實施方案有效銜接。
關(guān)于全域土地綜合整治與相關(guān)政策的銜接。全域土地綜合整治是政策融合的工作平臺，實現(xiàn)空間布局和土地開發(fā)利用方式調(diào)整優(yōu)化，均需借助相關(guān)政策工具。筆者認為，各地需要進一步強化與增減掛鉤、占補平衡、農(nóng)村“三塊地”改革等政策的聯(lián)動銜接，完善各類指標交易規(guī)則，為全域土地綜合整治順利實施提供政策支持與資金保障，也為農(nóng)村土地制度改革提供可落地的操作模式。
關(guān)于全域土地綜合整治中的權(quán)屬調(diào)整問題。開展全域土地綜合整治，一般都涉及權(quán)屬調(diào)整問題，需要建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記等技術(shù)體系，在堅持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價值再分配公平合理，積極、穩(wěn)妥、有序地推進權(quán)屬調(diào)整工作。筆者認為，在項目實施方案編制階段，各地需要在尊重權(quán)利人意愿的前提下，明確土地權(quán)屬調(diào)整的內(nèi)容和要求，并根據(jù)權(quán)屬現(xiàn)狀及時辦理不動產(chǎn)登記，為下一步權(quán)屬調(diào)整做好準備；在土地整治實施階段，各地應(yīng)發(fā)布土地權(quán)屬調(diào)整方案公告，并對異議進行處理，組織簽訂土地權(quán)屬調(diào)整協(xié)議，落實土地權(quán)屬調(diào)整方案。
關(guān)于全域土地綜合整治全流程監(jiān)管。筆者認為，全域土地綜合整治的考核與評估不能只關(guān)注最終的驗收結(jié)果，還要綜合利用土地衛(wèi)片執(zhí)法、自然資源督察、國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督等方面的工作成果，運用航空航天遙感、地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)，采取日常監(jiān)管、評價評估、抽查核查等多種監(jiān)管方式，建立可追溯、可核查、可評價的全流程監(jiān)管機制。其中，在子項目尺度上，可考慮主要監(jiān)管以下內(nèi)容：土地利用結(jié)構(gòu)變化以及耕地和永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地、生態(tài)空間的優(yōu)化調(diào)整情況；新增耕地的數(shù)量、質(zhì)量、布局及其來源情況；建設(shè)用地拆舊建新的數(shù)量、分布情況；日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題的整改情況等。在整治單元尺度上，可考慮重點監(jiān)管以下內(nèi)容：實施內(nèi)容是否與項目實施方案一致；耕地和永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地、生態(tài)用地空間布局變化，以及耕地和永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地數(shù)量變化；重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)及歷史文脈保護利用情況等。
關(guān)于全域土地綜合整治資金保障。全域土地綜合整治是高投入的系統(tǒng)性工程，尤其是建設(shè)用地整理涉及的宅基地拆遷、農(nóng)民安置、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)補短板建設(shè)等，都需要大量資金投入。筆者認為，在耕地保護管理制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策改革的背景下，各地應(yīng)加快研究土地綜合整治資金保障問題，鼓勵地方設(shè)立土地綜合整治專項資金，充分發(fā)揮財政資金的示范引領(lǐng)作用，探索利用財政資金聯(lián)合金融和社會資本設(shè)立土地整治發(fā)展基金，多渠道籌集資金。同時，還應(yīng)進一步完善社會資本投資機制，明確收益來源和風(fēng)險管控措施，防止新增政府隱性債務(wù)，促進土地綜合整治可持續(xù)發(fā)展。
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