全域土地綜合整治是貫徹落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展精神、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，助力廣東省“百千萬(wàn)工程”的重要抓手。圍繞近期面臨的新形勢(shì)和新要求，筆者在各地調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了廣東開(kāi)展全域土地綜合整治實(shí)施方案編制工作以來(lái)存在的4類(lèi)問(wèn)題，分析了新形勢(shì)下廣東全域土地綜合整治的內(nèi)在邏輯，以問(wèn)題為導(dǎo)向提出方案編制的8個(gè)建議，僅供探討。

01

實(shí)施方案編制存在的4類(lèi)問(wèn)題?

編制實(shí)施方案是開(kāi)展全域土地綜合整治的工作基礎(chǔ)，猶如萬(wàn)丈高樓之地基，亦是擘畫(huà)未來(lái)發(fā)展之藍(lán)圖?！稄V東省自然資源廳關(guān)于推進(jìn)全域土地綜合整治擴(kuò)面提質(zhì)的通知》等有關(guān)文件印發(fā)以來(lái)，廣東各地紛紛擂響了全域整治的戰(zhàn)鼓，目前已報(bào)送入庫(kù)實(shí)施方案151個(gè)，但由于時(shí)間短任務(wù)重，方案編制普遍存在以下4個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）政策理解不到位

通過(guò)對(duì)省內(nèi)已入庫(kù)的151個(gè)實(shí)施方案進(jìn)行分析，整體上存在主體功能謀劃不足，空間騰挪關(guān)系缺失的情況。一方面，部分單位過(guò)度依賴(lài)第三方編制單位，未能理解全域土地綜合整治高位謀劃的重要性。主要體現(xiàn)在實(shí)施主體方?jīng)]有從產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局出發(fā)謀劃土地整治需求，未能在空間騰挪路徑下安排土地整治項(xiàng)目，尤其是建設(shè)用地整理類(lèi)項(xiàng)目謀劃不足。另一方面，部分實(shí)施方案缺少“三區(qū)三線”、權(quán)屬調(diào)整等需重點(diǎn)審批的核心內(nèi)容，在農(nóng)用地調(diào)整、建設(shè)用地調(diào)整、權(quán)屬調(diào)整的關(guān)鍵內(nèi)容上僅有少量文字表述，基本達(dá)不到審查的要求。最后，對(duì)統(tǒng)籌單元、整治單元、實(shí)施范圍等基本概念理解有偏差，編制過(guò)程中未能明確整治單元主體和整治責(zé)任單位，在實(shí)施階段將難以具體開(kāi)展。

（二）潛力分析不充分?

一方面，沒(méi)有較準(zhǔn)確摸清在整治區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)修復(fù)三個(gè)主要板塊的底數(shù)，普遍存在完全依賴(lài)“圖上作業(yè)”的方式摸家底。如對(duì)整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地騰退面積的潛力，是在分析圖斑和數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上得出的數(shù)量，至于是否會(huì)造成騰退后更破碎化、是否有調(diào)研農(nóng)民意愿等方面完全沒(méi)有工作基礎(chǔ)。在騰退時(shí)需要實(shí)施哪些土地整治路徑方面更沒(méi)有任何分析，在政策上和技術(shù)上的可行性都存在疑問(wèn)。有些鎮(zhèn)域測(cè)算的建設(shè)用地騰退面積數(shù)據(jù)是某些同等量級(jí)鎮(zhèn)域的十倍，這明顯存在嚴(yán)重的分析誤差。另一方面，對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的分析嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)為三種情況：有通用性描述文字而沒(méi)有任何分析，有基本分析而無(wú)分析結(jié)論，有簡(jiǎn)單結(jié)論卻脫離實(shí)際。對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的落地性、預(yù)留未來(lái)發(fā)展空間等方面都缺乏相關(guān)內(nèi)容。

（三）項(xiàng)目設(shè)計(jì)與安排不合理?

首先，部分方案存在“紙面繁華”情況。即為了增大投資額而拼湊與整治目標(biāo)不直接相關(guān)的項(xiàng)目，不僅浪費(fèi)了有限的資源，也削弱了整治工作的整體效果。此外，還有部分項(xiàng)目將已完工或近期即將完工的項(xiàng)目納入實(shí)施方案，違背了全域整治的初衷；其次，子項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排不明確。當(dāng)前許多項(xiàng)目實(shí)施方案中，對(duì)于子項(xiàng)目的立項(xiàng)、開(kāi)工、竣工、驗(yàn)收等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)缺乏明確的規(guī)劃，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中難以把控進(jìn)度，年度計(jì)劃內(nèi)容模糊不清，給項(xiàng)目的有效推進(jìn)帶來(lái)困難；最后，項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)的量化不足。部分項(xiàng)目在目標(biāo)任務(wù)設(shè)定上過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體的量化指標(biāo)，使得項(xiàng)目執(zhí)行效果難以衡量，影響整治工作的針對(duì)性和實(shí)效性。因此，加強(qiáng)子項(xiàng)目設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，量化目標(biāo)任務(wù)，是確保全域土地綜合整治工作取得實(shí)效的關(guān)鍵。

?（四）資金平衡分析不扎實(shí)

一方面，部分項(xiàng)目過(guò)度依賴(lài)財(cái)政資金支持，資金來(lái)源渠道單一，未能有效引導(dǎo)政策性金融資本和社會(huì)資本的參與，在一定程度上限制了整治工作的資金規(guī)模和效率。這種“重財(cái)政輕投融資”的情況，使得整治工作面臨較大的資金壓力，難以持續(xù)推動(dòng)項(xiàng)目真正落地實(shí)施；另一方面，項(xiàng)目資金可行性分析不足，缺乏全面、科學(xué)、深入的分析。各子項(xiàng)目的投資分析計(jì)算過(guò)于簡(jiǎn)單，收支平衡測(cè)算往往只關(guān)注短期效益，而忽視了長(zhǎng)期營(yíng)運(yùn)收益等因素，這可能導(dǎo)致項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中面臨資金短缺或運(yùn)營(yíng)效益不佳的風(fēng)險(xiǎn)。

02

方案編制的8個(gè)建議

理解全域整治的內(nèi)在邏輯

廣東開(kāi)展全域土地綜合整治是落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要抓手，是解決廣東區(qū)域發(fā)展不平衡助力“百千萬(wàn)工程”的關(guān)鍵任務(wù)。其本質(zhì)是發(fā)展有需求，核心是產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，路徑是土地整治，體現(xiàn)的是以人民為中心的思想。通過(guò)對(duì)生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的優(yōu)化重構(gòu)，“提高土地要素配置精準(zhǔn)性和利用效率，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力”。在謀劃布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用建設(shè)用地整理、農(nóng)用地整理、生態(tài)修復(fù)等政策，在實(shí)施土地整治工程的技術(shù)路徑下，實(shí)現(xiàn)“良田連片、村莊集中、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)優(yōu)美”的目標(biāo)，從而提升人民的獲得感和幸福感。

高位謀劃主體功能布局

不謀全域者不足以謀一域。全域土地綜合整治作為一項(xiàng)牽引性、撬動(dòng)性強(qiáng)的“一把手”工程，以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，地方黨政機(jī)關(guān)應(yīng)全面分析和深刻把握地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要困境，高位統(tǒng)籌、高瞻遠(yuǎn)矚，擘畫(huà)地方高質(zhì)量發(fā)展藍(lán)圖。深入分析通過(guò)全域整治解決地方“一把手”對(duì)當(dāng)?shù)匚磥?lái)在產(chǎn)業(yè)、耕地、村莊等用地布局和發(fā)展謀劃上與現(xiàn)狀用地空間布局不合理、無(wú)法滿足發(fā)展需要之間的矛盾。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，運(yùn)用好“三區(qū)三線”劃定成果，細(xì)化或調(diào)整優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的用地用海功能分區(qū)，統(tǒng)籌謀劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治主體功能布局。要以統(tǒng)籌解決空間布局無(wú)序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)功能退化等“四化”問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，以“落規(guī)劃、增耕地、騰空間、強(qiáng)活力、優(yōu)生態(tài)”五大任務(wù)為抓手，推進(jìn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間格局優(yōu)化。

明晰全域整治基本概念

要準(zhǔn)確理解縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元，鎮(zhèn)域（多鎮(zhèn)域）為整治單元，子項(xiàng)目范圍為實(shí)施范圍三個(gè)基本概念，在此基礎(chǔ)上正確劃定和提交三類(lèi)圖斑，準(zhǔn)確設(shè)置整治區(qū)域。接下來(lái)，將按新要求統(tǒng)一以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元報(bào)送實(shí)施方案，這將更有利于實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)全區(qū)域、全要素綜合整治目標(biāo)。對(duì)已經(jīng)以鎮(zhèn)域?yàn)閱挝粓?bào)送的實(shí)施方案，為避免造成責(zé)任主體不清晰，整治區(qū)域設(shè)置不合理的問(wèn)題，將以“穿外套”的形式把原鎮(zhèn)域方案物理整合在同一個(gè)縣域?yàn)閱卧膶?shí)施方案內(nèi)，原鎮(zhèn)域?qū)嵤┓桨缚筛拿麨椤澳衬晨h全域土地綜合整治實(shí)施方案（某某鎮(zhèn)單元）”，整治區(qū)域?yàn)楦麈?zhèn)域單元之和。對(duì)已是縣域?yàn)閱挝粓?bào)送的實(shí)施方案和今后新增報(bào)送的實(shí)施方案，維持原有內(nèi)容無(wú)需修改。在理解基本概念的基礎(chǔ)上，盡快完成方案需審批的關(guān)鍵內(nèi)容，即農(nóng)用地調(diào)整、建設(shè)用地調(diào)整、權(quán)屬調(diào)整等具體業(yè)務(wù)審批要件。

做實(shí)做細(xì)整治潛力分析

整治潛力摸查分析是實(shí)現(xiàn)主體功能布局的基礎(chǔ)，以農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等作為重點(diǎn)內(nèi)容，充分分析區(qū)域整治潛力及可行性。要避免“紙面繁華”“照抄作業(yè)”，需沉下身子、深入基層、實(shí)事求是、做實(shí)做細(xì)。以農(nóng)村建設(shè)用地、耕地和永久基本農(nóng)田潛力摸查為例：一是村莊存量建設(shè)用地規(guī)模摸查。首先，以村莊集中為目標(biāo)，按照“空心村—碎片零散的203—連片203邊緣部分”3個(gè)核實(shí)層次，先易后難，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地騰挪潛力進(jìn)行摸查分析，結(jié)合宅基地改革、消除地災(zāi)隱患等要求逐步引導(dǎo)村莊集中。其次，以產(chǎn)業(yè)集聚為目標(biāo)，摸清低效用地盤(pán)活潛力，因地制宜、立足地方實(shí)際，制定低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，有力有序推進(jìn)盤(pán)活利用低效用地工作，實(shí)現(xiàn)億元GDP建設(shè)用地使用面積（地耗）的降低和畝均稅收的提高。最后，摸查工作不能只停留在圖上作業(yè)，而是要在理論潛力分析的基礎(chǔ)之上，深入實(shí)地走訪調(diào)研，充分尊重與聽(tīng)取當(dāng)?shù)卮迕褚庖?jiàn)，進(jìn)一步壓實(shí)潛力。二是新增耕地潛力和永久基本農(nóng)田潛力摸查。按照“耕地集中整治區(qū)—碎片零散的耕地（永農(nóng)）—多田套合”的步驟，重點(diǎn)分析5畝以下零散的耕地（永農(nóng)）圖斑，通過(guò)對(duì)新增耕地（永農(nóng)）地類(lèi)來(lái)源、位置和具體地塊、規(guī)模等合理性和操作性的潛力摸查，分析新增耕地（永農(nóng)）布局可行性。

合理安排與設(shè)計(jì)子項(xiàng)目

強(qiáng)化“項(xiàng)目為王”的理念，圍繞總體目標(biāo)，依據(jù)功能分區(qū)布局和整治潛力分析，充分銜接國(guó)土空間等上位規(guī)劃或相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，從近期和遠(yuǎn)期兩個(gè)時(shí)間維度，通盤(pán)考慮子項(xiàng)目設(shè)計(jì)與布局，成熟一個(gè)實(shí)施一個(gè)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，逐步將主體功能布局謀劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。一要加強(qiáng)建設(shè)用地整理的布局與謀劃。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求為動(dòng)力，土地要素空間騰挪為主導(dǎo)，實(shí)施建設(shè)用地整理項(xiàng)目為技術(shù)路徑，在“以補(bǔ)定占”的要求下科學(xué)安排和實(shí)施農(nóng)用地整理及生態(tài)保護(hù)修復(fù)等其他類(lèi)型的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)需求為導(dǎo)向的項(xiàng)目設(shè)計(jì)邏輯。二要聚焦問(wèn)題導(dǎo)向?qū)嵤┬马?xiàng)目。部分已完成子項(xiàng)目不適宜再納入實(shí)施方案中，建設(shè)時(shí)序較長(zhǎng)的子項(xiàng)目則需注重做好子項(xiàng)目中長(zhǎng)期謀劃，減少與全域整治無(wú)直接關(guān)系的項(xiàng)目堆砌，或通過(guò)優(yōu)化提升、有機(jī)融合到全域土地綜合整治項(xiàng)目?jī)?nèi)。

用好用足全域整治政策紅利

全域土地綜合整治匯集了土地、金融等各方優(yōu)惠政策，應(yīng)充分利用好政策紅利，切實(shí)通過(guò)優(yōu)化“三生空間”布置好空間格局，通過(guò)金融支持激活產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“一汪春水”。一是土地政策方面。根據(jù)自然資源部和廣東省自然資源廳已印發(fā)或即將印發(fā)的政策文件，要善于運(yùn)用好全域空間騰挪等相關(guān)政策工具箱，如：“三區(qū)三線”合理調(diào)整、增減掛鉤空間騰挪及結(jié)余指標(biāo)跨縣跨市交易等。二是金融支持方面。充分發(fā)揮政策性銀行金融支持，利用好政策性金融資本支持利好，積極與各地政策性金融機(jī)構(gòu)溝通合作，謀劃項(xiàng)目金融資產(chǎn)包。全域整治項(xiàng)目初步建成“政企銀”三方共贏平臺(tái)，構(gòu)建了“投融建”三方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。自然資源部、廣東省自然資源廳與國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行已簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，將為整治項(xiàng)目提供必要的資金支持和金融服務(wù)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

扎實(shí)做細(xì)資金平衡分析

一是細(xì)化項(xiàng)目投資測(cè)算，測(cè)算各子項(xiàng)目在全過(guò)程周期的收支情況，為項(xiàng)目投資決策提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)支持。主要明確項(xiàng)目投資測(cè)算的依據(jù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)編制投資測(cè)算表，各子項(xiàng)目需要細(xì)化具體的投資金額分析計(jì)算。二是細(xì)化資金籌措分析，分類(lèi)或列表說(shuō)明子項(xiàng)目資金來(lái)源、路徑、額度，融資渠道主要為財(cái)政資金、政府專(zhuān)項(xiàng)債券和社會(huì)資本，應(yīng)謀劃好全域“項(xiàng)目包”，從多維度考慮資金平衡方式，應(yīng)注重政策性金融支持和社會(huì)資本導(dǎo)入來(lái)源，充分發(fā)揮國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行金融支持。三是細(xì)化項(xiàng)目資金收益分析，明確項(xiàng)目預(yù)期收益，并從指標(biāo)收益、稅收、土地出讓、運(yùn)營(yíng)收益、租金等方面分類(lèi)或列表說(shuō)明收益來(lái)源，規(guī)劃項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限，制定投資回報(bào)機(jī)制，注重項(xiàng)目的長(zhǎng)期營(yíng)運(yùn)收益等，明確項(xiàng)目資金達(dá)到平衡，保障項(xiàng)目能夠真正落地實(shí)施。四是注意規(guī)避地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要學(xué)習(xí)掌握好金融政策。指標(biāo)收益要在金融機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下采用大平衡等方式來(lái)做資金平衡，充分發(fā)揮地方政企銀平臺(tái)作用，從源頭上規(guī)范政府投融資行為，防止新增政府隱性債務(wù)。

嚴(yán)格守牢相關(guān)底線紅線

為有效發(fā)揮全域土地綜合整治優(yōu)化國(guó)土空間格局、助力鄉(xiāng)村振興的積極作用，防止因?qū)嵤┎划?dāng)出現(xiàn)突破底線、侵害群眾權(quán)益等問(wèn)題，工作實(shí)施過(guò)程需守好底線紅線。一要維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果的嚴(yán)肅性。在保持空間布局總體穩(wěn)定，確保耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善，建設(shè)用地面積不增加，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界基本穩(wěn)定，生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)目標(biāo)不降低的前提下，涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界調(diào)整的，嚴(yán)格按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。二要切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。潛力摸查要切實(shí)做好整治區(qū)域內(nèi)地籍調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記工作，確保土地權(quán)屬清晰無(wú)爭(zhēng)議，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，尊重集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀。全域土地綜合整治原則上不得開(kāi)展合村并居，對(duì)承載當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)歷史文化內(nèi)涵的特色村莊要堅(jiān)決予以保留。嚴(yán)禁違背群眾意愿搞大拆大建，不得強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，杜絕為整治而整治，片面追求指標(biāo)交易，損害農(nóng)民權(quán)益等行為。

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