今年6月1日起即將正式實(shí)施的《糧食安全保障法》第十一條，將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡擴(kuò)展到各類占用耕地均要落實(shí)占補(bǔ)平衡，依法補(bǔ)充與所占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍？梢哉f(shuō)，耕地占補(bǔ)平衡由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”，對(duì)于確保18億畝耕地實(shí)至名歸，始終把飯碗牢牢端在自己手上至關(guān)重要。
耕地占補(bǔ)平衡政策演進(jìn)歷程
基于人口眾多、人均耕地少的國(guó)情，以及糧食短缺、糧價(jià)上漲，建設(shè)用地大量占用耕地的現(xiàn)實(shí)，1997年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，首次提出各?。▍^(qū)、市）保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求。1998年修訂《土地管理法》時(shí)，“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”正式寫入耕地保護(hù)一章，首次明確提出國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度和耕地占補(bǔ)平衡制度。
進(jìn)入新時(shí)代，為了滿足“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的迫切需求，我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)制度作出進(jìn)一步完善：2012年原國(guó)土資源部《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》提出耕地?cái)?shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)的“三位一體”新內(nèi)涵；2017年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》，在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控建設(shè)占用耕地的基礎(chǔ)上，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡管理進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。
從“三調(diào)”結(jié)果看，2009年到2019年全國(guó)耕地減少了1.13億畝，在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)了占補(bǔ)平衡的情況下，耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化。其中，地類轉(zhuǎn)換既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流入耕地的情況，但最終結(jié)果是耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。
此后，新冠疫情暴發(fā)和隨之而來(lái)的國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)上漲，更凸顯了耕地保護(hù)和糧食安全的重要性。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，次年自然資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家林草局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》提出進(jìn)出平衡新舉措。今年即將實(shí)施的《糧食安全保障法》以立法形式明確耕地占補(bǔ)平衡從“非農(nóng)建設(shè)占用”擴(kuò)展到“各類占用耕地”，將進(jìn)出平衡納入“大占補(bǔ)”范圍。
綜上，我國(guó)耕地保護(hù)政策基于資源國(guó)情與時(shí)俱進(jìn)，在不斷調(diào)整完善中螺旋式前進(jìn)。始終把飯碗牢牢端在自己手上，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不動(dòng)搖，重點(diǎn)要確保耕地占補(bǔ)平衡切實(shí)“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”。
耕地占補(bǔ)平衡要拓展補(bǔ)充耕地來(lái)源
建設(shè)占用耕地是城市化的必然結(jié)果。城市化大都在平原區(qū)，特大城市、大城市、中等城市都分布在大沖積平原，即便山區(qū)城市也是在平壩區(qū)。城市的擴(kuò)展必然會(huì)占用周圍的農(nóng)田，這些農(nóng)田都是地平土沃水足的優(yōu)質(zhì)耕地。而占補(bǔ)平衡，通常首先開墾適宜耕種的土地，隨著適宜開墾的土地不斷減少，才開墾次適宜和不適宜的耕地。
目前，沙地、鹽堿地、裸地這些“其他土地”和部分“其他草地”可以納入耕地后備資源評(píng)價(jià)對(duì)象。而這些耕地后備資源恰恰天生不足，主要分布在干旱、半干旱區(qū)和高海拔山區(qū)，存在缺水、坡陡、土薄、土粗等方面的缺陷。開墾這些土地，即便投入很大也難以保證質(zhì)量，還容易帶來(lái)水土流失、沙化和鹽堿化等土地退化的生態(tài)問題。
因此，新形勢(shì)下的耕地占補(bǔ)平衡不能受限于此，有必要統(tǒng)籌鹽堿地等未利用地、其他農(nóng)用地、低效閑置建設(shè)用地等各類非耕地作為補(bǔ)充耕地來(lái)源，以此保證“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”。
占補(bǔ)平衡“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”路徑分析
耕地占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”，有必要本著宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜建則建的基本原則，優(yōu)化土地利用空間布局。
耕地對(duì)土地資源稟賦要求高。規(guī)劃層面要統(tǒng)籌合理布局國(guó)土空間，秉持山水林田湖草沙一體化保護(hù)理念，安排好各類用地空間布局。按照土地生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，根據(jù)區(qū)域氣候、地形、地質(zhì)、土壤、水文和區(qū)位條件等，對(duì)區(qū)域所有土地進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，將耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象擴(kuò)展到非耕地農(nóng)用地。同時(shí)用系統(tǒng)思維分析流域上、中、下游的氣候、地形、巖石、土壤和植被，將優(yōu)質(zhì)土地資源優(yōu)先用于耕地。
如果將地貌分為山區(qū)與平原區(qū)兩大類，耕地應(yīng)該布局在水資源豐富、土厚地平的平原區(qū)；園地、林地、草地布局在山地。即便是山區(qū)的一個(gè)小流域，最合理的土地利用空間布局也是在山坡的中上部位安排林地，在坡麓或緩坡地帶種植果樹等經(jīng)濟(jì)林，而河谷的平川地則用于適宜于機(jī)械化耕種的耕地。
土地整治規(guī)劃編制要統(tǒng)籌鹽堿地等未利用地、其他農(nóng)用地、低效閑置建設(shè)用地等各類非耕地作為補(bǔ)充耕地來(lái)源。在開發(fā)鹽堿地、沙地、裸地等先天不足的未利用地時(shí)，第一要?jiǎng)?wù)是“以水定地”：鹽堿地要淋洗掉土壤鹽分，干旱區(qū)的沙地和石礫地要采取水肥一體化的人工措施。同時(shí)，將實(shí)行水肥一體化種植的現(xiàn)代溫室納入耕地甚至永久基本農(nóng)田管理，以保證這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)高投入造就的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田可持續(xù)利用。
對(duì)于其他農(nóng)用地，首先要將過(guò)去的耕地轉(zhuǎn)變而來(lái)的園地、林地等，恢復(fù)為耕地。同時(shí)，推進(jìn)“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調(diào)整到山下，推動(dòng)果樹林木盡量上山上坡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和土地生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律。需要指出的是，在水熱條件好的南方，以土地適宜性評(píng)價(jià)和可持續(xù)利用評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，可以在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行耕地、林地、草地和未利用地的空間置換：將那些坡度平緩、有足夠厚度壤土黏土土層的林地和草地，在經(jīng)過(guò)土地整治后調(diào)整為耕地，而將裸巖石礫地等未利用地，調(diào)整為不需要耕翻的林地或草地。南方具有耕地、林地、草地和未利用地的空間置換的自然條件，這種空間置換也符合因地制宜安排土地利用的原則。
對(duì)于低效閑置建設(shè)用地的復(fù)墾，優(yōu)先復(fù)墾平原區(qū)的建設(shè)用地，既能夠保證復(fù)墾耕地的質(zhì)量，也能夠?qū)崿F(xiàn)與周圍耕地的連片耕作經(jīng)營(yíng)。對(duì)于山區(qū)的低效閑置建設(shè)用地的復(fù)墾，不能是耕地用途單一目標(biāo)，而應(yīng)宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草。
綜上，新時(shí)代耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，要著力完善耕地占補(bǔ)平衡制度，統(tǒng)籌各類宜耕的非耕地作為補(bǔ)充耕地來(lái)源，確保占用耕地“補(bǔ)足補(bǔ)優(yōu)”。
轉(zhuǎn)載自：自然資源部? 來(lái)源：土地觀察（作者：張鳳榮 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院）如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系刪除