什么是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地？2019年12月17日，自然資源部 、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設(shè)施用地。其中，作物種植設(shè)施用地包括作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場所等，以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲(chǔ)等設(shè)施用地；畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處置、檢驗(yàn)檢疫等設(shè)施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

這個(gè)文件規(guī)定比較原則，未具體明確設(shè)施農(nóng)業(yè)用地到底包括哪些作物？哪些畜禽水產(chǎn)？。另外就是對(duì)是否允許使用林地、園地、草地等，也未提及。需要省級(jí)出臺(tái)相應(yīng)具體規(guī)定。

針對(duì)在實(shí)際管理中遇到的各種問題，目前規(guī)定最為具體的，是湖南省印發(fā)的《關(guān)于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關(guān)工作的通知》（點(diǎn)擊閱讀），其他大部分省份出臺(tái)的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理文件，也多是比較“粗”，在實(shí)際管理中容易產(chǎn)生不同理解和爭議。

目前最新的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策，總體是從嚴(yán)從緊的政策導(dǎo)向，尤其是要求落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”（2024年以后統(tǒng)一為占補(bǔ)平衡），對(duì)養(yǎng)殖業(yè)影響很大。另外就是大多數(shù)地方對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的范圍界定不夠全面和清楚，對(duì)到底能不能使用林地、草地等缺少具體規(guī)定。（推薦閱讀：用地政策收得太緊，應(yīng)給農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)留出生路）

主要新政：一是養(yǎng)殖項(xiàng)目和涉及破壞耕作層的種植項(xiàng)目嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田；二是占用一般耕地的養(yǎng)殖項(xiàng)目和涉及破壞耕作層的種植項(xiàng)目，要落實(shí)占補(bǔ)平衡；三是明確了養(yǎng)賽鴿、賽馬的附屬設(shè)施用地按建設(shè)用地管理。另外，就是此前提出的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，必須上圖入庫，養(yǎng)殖設(shè)施允許多層建筑等。

嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田

01.

2019年12月17日，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，提出種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補(bǔ)劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補(bǔ)劃。養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，允許使用但必須補(bǔ)劃。

但新政策執(zhí)行還不到兩年，就叫停了。2021年11月27日，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部? 國家林草局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，提出：嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

也就是說，新上的養(yǎng)殖設(shè)施項(xiàng)目目前是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田。此前占用永久基本農(nóng)田未經(jīng)補(bǔ)劃和備案、也未上圖入庫的，只能先調(diào)出永久基本農(nóng)田，不能調(diào)出的，只能拆除。

對(duì)在永久基本農(nóng)田上新上種植業(yè)設(shè)施項(xiàng)目以及此前形成的種植業(yè)設(shè)施項(xiàng)目，判斷標(biāo)準(zhǔn)為是否破壞耕作層。破壞耕作層的（比如硬化的晾灑場、管理用房等），屬于禁止類；不破壞耕作層的（比如利用地表種植蔬菜的大棚等），還是可以的。

新上設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否占用永久基本農(nóng)田，以“三區(qū)三線”劃定成果為依據(jù)。對(duì)劃定后的永久基本農(nóng)田內(nèi)實(shí)際存在的養(yǎng)殖項(xiàng)目，2023年6月6日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)肅開展耕地和永久基本農(nóng)田劃定成果核實(shí)處置工作的通知》（自然資辦發(fā)【2023】25號(hào)）提出：應(yīng)于2023年底前恢復(fù)或調(diào)整補(bǔ)劃到位。

占用一般耕地需落實(shí)占補(bǔ)平衡

02.

原來在一般耕地上搞養(yǎng)殖項(xiàng)目政策比較寬松。2019年，豬肉價(jià)格暴漲，當(dāng)年9月4日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于保障生豬養(yǎng)殖用地有關(guān)問題的通知》，緊急調(diào)整生豬養(yǎng)殖用地政策，大開“綠燈”。

一是取消上限，提出不再執(zhí)行附屬設(shè)施用地規(guī)模不能超過15畝的規(guī)定；二是簡化手續(xù)，提出養(yǎng)殖場（戶）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過協(xié)商并簽訂用地協(xié)議后即可獲得用地。

但豬肉價(jià)格恢復(fù)正常后，政策就變了。2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》提出：嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（推薦閱讀：政策收緊：新建養(yǎng)殖項(xiàng)目應(yīng)慎重選址，盡量不占耕地）

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此前，對(duì)使用一般耕地要求落實(shí)耕地進(jìn)出平衡，2024年實(shí)行大占補(bǔ)后，需要以補(bǔ)定補(bǔ)，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。（推薦閱讀：耕地占補(bǔ)平衡政策發(fā)生重大調(diào)整）

什么是進(jìn)出平衡

即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地?！斑M(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí)，縣域范圍內(nèi)無法落實(shí)的,在市域范圍內(nèi)落實(shí);市域范圍內(nèi)仍無法落實(shí)的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。

能占林地和草地嗎

03.

2019年12月16日，國家林草局發(fā)文，明確生豬養(yǎng)殖可以使用林地（推薦閱讀：關(guān)于生豬養(yǎng)殖使用林地有關(guān)問題的通知）。2020年8月19日，黑龍江省林草局發(fā)文，稱國家有關(guān)部門沒有出臺(tái)相關(guān)政策，各級(jí)林草部門不受理設(shè)施農(nóng)業(yè)使用林地申請(qǐng)。安徽省林草局在答復(fù)群眾咨詢時(shí)，也稱設(shè)施農(nóng)業(yè)使用林地沒有相關(guān)審批依據(jù)。（推薦閱讀：設(shè)施農(nóng)業(yè)能否占用林地？國家林草局說養(yǎng)豬行，省級(jí)林草部門說沒有審批依據(jù)）

養(yǎng)殖項(xiàng)目到底能不能占用林地？如何辦理用地手續(xù)？林草部門自己都說不清，讓養(yǎng)殖戶怎么辦？（推薦閱讀：林地能否作為設(shè)施農(nóng)用地，檢察院認(rèn)為法無授權(quán)即禁止）

能否占用草地？2023年10月31日，國家林草局辦公室《關(guān)于農(nóng)村道路、設(shè)施農(nóng)業(yè)使用草原等手續(xù)辦理事宜的函》（辦草字〔2023〕52號(hào)）明確：依據(jù)《草原法》第三十八條規(guī)定，辦理使用草原審核手續(xù)。

2023年8月28日，湖南省印發(fā)的《關(guān)于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關(guān)工作的通知》明確：畜禽養(yǎng)殖設(shè)施可以使用Ⅳ級(jí)保護(hù)林地和基本草原以外的草地，在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃或鄉(xiāng)村規(guī)劃的情況下，可以使用Ⅱ級(jí)及以下保護(hù)林地。嚴(yán)禁在基本草原和天然林地、國家重要濕地、生態(tài)公益林中的有林地上建設(shè)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖設(shè)施。畜禽養(yǎng)殖設(shè)施使用林地草地，應(yīng)依法辦理建設(shè)項(xiàng)目使用林地草地審批手續(xù)。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不得占用中央、省級(jí)資金支持的未成林造林地和尚未驗(yàn)收的種草改良草地。

2021年5月28日，海南省印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步明確設(shè)施農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目占用林地審批有關(guān)問題的通知》規(guī)定：設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目占用林地用于工程建設(shè)的，需依法辦理使用林地審批手續(xù)。

提醒：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，但涉及占用林地的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是無權(quán)備案的，應(yīng)由縣級(jí)林草部門審批。

烘干晾曬用地怎么辦？

04.

2023年5月9日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等6部門印發(fā)《關(guān)于加快糧食產(chǎn)地烘干能力建設(shè)的意見》（農(nóng)機(jī)發(fā)〔2023〕3號(hào)）提出：對(duì)于直接依附于作物種植主業(yè)，必須與主業(yè)同步建設(shè)，無法分割獨(dú)立存在的烘干晾曬設(shè)施用地納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理；對(duì)于不直接依附于作物種植主業(yè)，可以獨(dú)立存在并集中建設(shè)，提供工廠化烘干服務(wù)的烘干中心（點(diǎn)）納入建設(shè)用地管理，地方加大對(duì)糧食烘干中心（點(diǎn)）建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)保障力度。鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地通過入股、租用等方式用于糧食烘干中心（點(diǎn)）建設(shè)。

蔬菜大棚按什么地類？

05.

2023年10月8日，河北省自然資源廳 河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范蔬菜種植設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的通知》明確：蔬菜種植設(shè)施中利用各種材質(zhì)建造的溫室、大中小拱棚、連棟溫室、連棟大棚、下挖式溫室等，棚室內(nèi)在耕地上直接利用地表耕作層種植蔬菜的，按照耕地管理。

湖南省最新印發(fā)的《關(guān)于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關(guān)工作的通知》也明確：直接利用耕地耕作層或其他農(nóng)用地表層土壤進(jìn)行糧、棉、油、糖、蔬菜等符合耕地利用優(yōu)先序的農(nóng)作物生產(chǎn)的日光溫室、大棚用地，按照耕地認(rèn)定。

也就是說，別管蓋什么的大棚，只要是利用地表耕作層種菜（架空式不行），調(diào)查部門不能調(diào)查為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。

果園能配建管理用房嗎

06.

2019年12月17日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，只是提出了主要政策和原則性要求，具體政策規(guī)定由各省份自己制定，因此各地對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)定也不太一致，有的規(guī)定的比較細(xì)，有的規(guī)定的比較粗。

比如，對(duì)現(xiàn)實(shí)中有實(shí)際需求，而且已建成使用的果園管理用房（用于看護(hù)、堆放農(nóng)具和臨時(shí)存放果品等）及其他規(guī)?；羌Z食作物種植，大部分省份規(guī)定都很模糊或根本沒考慮這種情形。

作物種植配套設(shè)施用地的比例和面積，是與生產(chǎn)設(shè)施用地掛鉤配套的，大部分省份都將作物生產(chǎn)設(shè)施用地限定在大棚和溫室，還有規(guī)?；Z食生產(chǎn)，并沒有明確規(guī)定包括果園等。但從實(shí)際出發(fā)，果園管理用房只要不用于經(jīng)營或搞成“大棚房”，直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)該屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍。

2020年7月21日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫有關(guān)事項(xiàng)的通知》，附件“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫內(nèi)容及格式要求”中有一段表述：5.用地總面積：指設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目使用土地總面積，相應(yīng)上傳用地拐點(diǎn)坐標(biāo)。其中，糧食、香蕉、茶園等農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，僅指看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場所等為生產(chǎn)服務(wù)以及與生產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的設(shè)施用地總面積。單位為公頃，保留小數(shù)點(diǎn)后4位；坐標(biāo)系采用2000國家大地坐標(biāo)系（下同）。

對(duì)這段文字可以理解為，香蕉、茶園等可以配建看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場所。那么，果園等也應(yīng)該可以配建看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場所。

有的省份對(duì)此有明確規(guī)定。

河南省《關(guān)于改進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍作出合理界定，將食用菌、中藥材、茶葉、水果、花木等種植納入設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍。也就是可以為果園配建管理用房。

北京市《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》明確規(guī)定：30畝以上規(guī)?；贩N植的輔助設(shè)施用地規(guī)?？刂圃陧?xiàng)目總面積的2%以內(nèi)，且最多不超過10畝。（推薦閱讀：果園能建管理用房嗎？北京：可安排不超過10畝的輔助設(shè)施用地）

最為詳細(xì)具體的是湖南省印發(fā)的《關(guān)于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關(guān)工作的通知》，將作物具體要求明確為：糧、棉、油、糖、蔬菜等主要農(nóng)作物以及飼草、水果、中藥材、花卉、筍竹、食用菌、茶葉、煙草、油茶等。

對(duì)規(guī)定模糊的省份，可由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)定，如果農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認(rèn)為果樹、藥材等屬于作物種植，符合設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍，就可以辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地手續(xù)。

畜禽水產(chǎn)具體指什么？

07.

湖南省印發(fā)的《關(guān)于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關(guān)工作的通知》明確：畜禽水產(chǎn)是指提供食用農(nóng)產(chǎn)品（肉、蛋、奶、蜜等）、藥用農(nóng)產(chǎn)品（藥用蛇、蜈蚣、蟾蜍、水蛭等）以及紡織原料（皮、毛、絲等）的可養(yǎng)殖動(dòng)物。規(guī)?；笄菟a(chǎn)養(yǎng)殖因防疫需要實(shí)行封閉式管理的，經(jīng)縣級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門共同認(rèn)定，還可包括場內(nèi)員工宿舍、食堂等必要生活配套設(shè)施用地。

養(yǎng)蚯蚓可以嗎？江蘇省自然資源廳明確答復(fù)：蚯蚓養(yǎng)殖項(xiàng)目不屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。（推薦閱讀：養(yǎng)殖蚯蚓能否辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地？）

養(yǎng)賽鴿按什么用地管理？

08.

養(yǎng)鴿子，分為兩種，一種是肉鴿，一種是賽鴿。

養(yǎng)肉鴿，辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)即可，這個(gè)沒什么爭議，存在爭議和難以認(rèn)定的是賽鴿，同類的還有賽馬等。

從用途看，賽鴿屬于畜禽，但養(yǎng)殖用途主要是用于經(jīng)營性比賽，所以有觀點(diǎn)認(rèn)為，賽鴿姓“商”不姓“農(nóng)；從養(yǎng)殖用地看，賽鴿養(yǎng)殖場一般都是養(yǎng)種結(jié)合、養(yǎng)訓(xùn)結(jié)合，輔助設(shè)施占地比例較高。

此前，只有北京市出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》，將畜禽養(yǎng)殖設(shè)施具體細(xì)分為奶牛場、肉牛場、豬場、羊場、鴨場、雞場和鴿場七個(gè)種類，明確規(guī)定鴿場只能養(yǎng)肉鴿。

2023年2月24日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則（2023年修訂）》（自然資辦函〔2023〕337號(hào)）明確：對(duì)賽鴿、賽馬等比賽場地及關(guān)聯(lián)的辦公、馴養(yǎng)等附屬設(shè)施，應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。未辦理的，判定為新增非農(nóng)建設(shè)違法用地。

屋頂能鋪設(shè)光伏板嗎？

09.

在不改變土地用途及地表形態(tài)情況下，養(yǎng)殖房屋頂上能否鋪設(shè)光伏發(fā)電板取決于養(yǎng)殖房的建筑結(jié)構(gòu)質(zhì)量和權(quán)利完整狀況，與之產(chǎn)生法律關(guān)系的相對(duì)人是養(yǎng)殖房所有權(quán)人。養(yǎng)殖房所有權(quán)人是所在用地的土地使用權(quán)人，由其依法履行合理用地的法定義務(wù)。但也要考慮以下三種情況：

（1）如果養(yǎng)殖房是依法占用建設(shè)用地建設(shè)的，只要雙方協(xié)商一致即可，在養(yǎng)殖房屋頂鋪設(shè)光伏發(fā)電板沒有什么問題。

（2）如果養(yǎng)殖房是違法占用農(nóng)用地建設(shè)的，養(yǎng)殖房建設(shè)人不享有合法權(quán)利，在清理查處違法用地時(shí)該養(yǎng)殖房存在隨時(shí)被拆除的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）如果養(yǎng)殖房是按設(shè)施農(nóng)用地政策建設(shè)的，那么該養(yǎng)殖房應(yīng)按設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)管理政策、用地協(xié)議等使用，不得改變用途；養(yǎng)殖房不再使用時(shí)，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定或約定履行復(fù)墾義務(wù)，豬舍同樣面臨被拆除的風(fēng)險(xiǎn)。

（推薦閱讀：設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目屋頂能否鋪設(shè)光伏發(fā)電板？）

不履行復(fù)墾義務(wù)怎么辦？

10.

土地復(fù)墾，是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，必須恢復(fù)原用途，由縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)土地復(fù)墾進(jìn)行管理和驗(yàn)收。

如果不履行土地復(fù)墾義務(wù)怎么辦？

土地管理法

第七十六條：違反本法規(guī)定，拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，可以處以罰款。

土地管理法實(shí)施條例

第五十六條：依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復(fù)墾費(fèi)的2倍以上5倍以下。

違反本條例規(guī)定，臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復(fù)墾或者未恢復(fù)種植條件的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰，并由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復(fù)墾或者恢復(fù)種植條件。

有的地方還通過地方立法，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾明確處罰規(guī)定。比如《河北省土地管理?xiàng)l例》第七十條規(guī)定： 違反本條例規(guī)定，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用后未按照規(guī)定恢復(fù)原用途的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，可以處以土地復(fù)墾費(fèi)二倍以上五倍以下的罰款。

備案問題

11.

此前，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由縣級(jí)自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)備案。2019年12月17日，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》，提出設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級(jí)自然資源主管部門。

2022年2月22日，內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳、農(nóng)牧廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（內(nèi)自然資字【2022】70號(hào)）。這個(gè)文件對(duì)農(nóng)牧民在房前屋后自建的設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目，在用地管理方面政策比較寬松。比如提出簡化備案條件和程序，實(shí)行臺(tái)帳式管理；取消測繪環(huán)節(jié)，采用現(xiàn)狀影像或草圖示意等簡便方式備案，備案過程中嚴(yán)禁向農(nóng)牧民收取任何費(fèi)用。對(duì)宅基地范圍內(nèi)的種養(yǎng)殖用地按宅基地管理。

為降低設(shè)施農(nóng)業(yè)用地成本，2023年12月4日，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳印發(fā)的《強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興用地保障若干措施》（桂自然資發(fā)〔2023〕62號(hào)）提出：對(duì)用地規(guī)模不超過500平方米且建筑面積不超過1000平方米的小型設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目，鼓勵(lì)各市縣探索簡化備案程序，有條件的縣級(jí)自然資源主管部門可通過遙感影像直接生成項(xiàng)目用地范圍坐標(biāo)的方式進(jìn)行備案，減輕項(xiàng)目報(bào)備成本。對(duì)選址在第三次全國國土調(diào)查及年度國土變更調(diào)查成果村莊用地范圍（即203范圍）內(nèi)建設(shè)簡易棚房用于設(shè)施農(nóng)業(yè)的，不需要辦理設(shè)施農(nóng)用地手續(xù)。

另外，廣西還提出探索設(shè)施農(nóng)用地確權(quán)登記，規(guī)定對(duì)已依法辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案手續(xù)的土地，支持探索在辦理土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，將農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地及地上農(nóng)業(yè)設(shè)施等相關(guān)信息在不動(dòng)產(chǎn)登記簿和證書上標(biāo)注記載，維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。

上圖入庫問題

12.

2020年7月，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地又有一項(xiàng)新規(guī)定，那就是必須“上圖入庫”，要求將備案設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的總面積、地塊坐標(biāo)、使用農(nóng)用地和耕地面積等信息上圖入庫，并納入自然資源“一張圖”統(tǒng)一管理。各地在具體實(shí)施中，一般是委托第三方開展項(xiàng)目用地坐標(biāo)勘測，那就需要收取費(fèi)用，比如有的地方對(duì)15畝以下項(xiàng)目勘測定界測量收取1500-2000元，15畝以上收取2500元，這對(duì)規(guī)模種養(yǎng)殖的大戶還能接受，對(duì)于一般農(nóng)民來講，也算是一筆較大的開支。（推薦閱讀：自然資源部辦公廳《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫有關(guān)事項(xiàng)的通知》）

針對(duì)目前在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫方面出現(xiàn)的新問題，自然資源部在對(duì)十三屆全國人大五次會(huì)議第6567號(hào)建議的答復(fù)中給出了一些積極回應(yīng)：對(duì)于部分用地規(guī)模較小、農(nóng)民個(gè)人零散養(yǎng)殖的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項(xiàng)目，將進(jìn)一步簡化程序，完善上圖入庫政策要求。

湖南省印發(fā)的《關(guān)于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林管理有關(guān)工作的通知》規(guī)定：農(nóng)戶自建用地面積30平方米以下的種植養(yǎng)殖設(shè)施，在符合選址要求且不需辦理有關(guān)審批手續(xù)的前提下，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織調(diào)查摸底，實(shí)行臺(tái)賬管理，不納入上圖入庫范圍。

需要提醒的是：除實(shí)行臺(tái)賬式管理的，對(duì)此前未備案或備案后未上圖入庫的，都應(yīng)上圖入庫，否則管理中不予認(rèn)可。

地類問題

13.

依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(GB/T21010-2017)》，設(shè)施農(nóng)用地屬于一級(jí)類中的其他土地，在三大地類中屬于農(nóng)用地。

2020年11月17日，自然資源部辦公廳印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》。與此前不同的是，這個(gè)用地分類將設(shè)施農(nóng)用地列為一級(jí)類，名稱調(diào)整為“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”，其含義為：指對(duì)地表耕作層造成破壞的，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活服務(wù)的鄉(xiāng)村道路用地、種植設(shè)施、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地。在二級(jí)類中分為：鄉(xiāng)村道路用地、種植設(shè)施建設(shè)用地、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)用地。2023年11月22日，自然資源部印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》》，保持了《試行》提法。

也就是說，按照是否對(duì)耕作層造成破壞，在這個(gè)分類中，對(duì)耕作層造成破壞的，屬于農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；不對(duì)耕作層造成破壞的，比如直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地，仍然屬于耕地。需要注意的，寬度不超過8米的鄉(xiāng)村道路，在新的分類中列入了農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。

但目前執(zhí)行的還是《第三次全國國土調(diào)查土地分類》，仍然按農(nóng)用地管理。

未明確的是，涉及設(shè)施農(nóng)用地的現(xiàn)狀地類，是否依據(jù)“三調(diào)”及以后年度變更調(diào)查成果調(diào)查的地類認(rèn)定？對(duì)無合法的建設(shè)用地，是否追溯原地類？

個(gè)人觀點(diǎn)，臨時(shí)用地按現(xiàn)狀認(rèn)定地類，不需要追溯原地類，這個(gè)政策上有明確。對(duì)屬于三調(diào)無合法源的建設(shè)用地，如果從事設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)該追溯原地類，與臨時(shí)用地不同，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地大多數(shù)地方未明確使用期限，如果按建設(shè)用地管理，就不需要辦理備案手續(xù)，應(yīng)按項(xiàng)目管理，但在執(zhí)法中需要追溯原地類。

年限問題

14.

《江西省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法》規(guī)定： 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用年限原則上不超過10年，用地備案到期后，若需繼續(xù)使用的，用地主體應(yīng)重新簽訂用地協(xié)議并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）備案。

撤銷問題

15.

《江西省設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理辦法》規(guī)定： 存在以下情形之一的，應(yīng)當(dāng)撤銷設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案。

（一）用地備案后一年內(nèi)未動(dòng)工建設(shè)；

（二）用地主體存在違法違規(guī)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、且未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)整改到位的；

（三）用地主體在土地使用期限內(nèi)主動(dòng)申請(qǐng)撤銷的；

（四）因規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、土地征收等客觀原因，不再實(shí)施原設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的；

（五）用地主體通過欺騙手段取得用地備案的。

處罰問題

16.

從執(zhí)法角度，對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地涉及的違法用地，有明確處罰依據(jù)的，一是占用永久基本農(nóng)田的；二是改變設(shè)施農(nóng)業(yè)用途的，即打著設(shè)施農(nóng)業(yè)用地旗號(hào)從事非農(nóng)建設(shè)行為的，比如廠房、大棚房等。（推薦閱讀：如何查處設(shè)施農(nóng)業(yè)違法違規(guī)用地）

蓋的是廠房，檢查時(shí)就臨時(shí)借群羊，蒙混過關(guān)

大棚里面搞餐飲、游樂項(xiàng)目等，典型的大棚房

對(duì)占用永久基本農(nóng)田的養(yǎng)殖項(xiàng)目，可以依據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》予以處罰。對(duì)占用一般耕地或未利用地，此前未備案、未上圖入庫的養(yǎng)殖項(xiàng)目，目前未有明確規(guī)定，也存在不同理解。

從過去規(guī)定看，2021年3月23日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展2021年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》提出：對(duì)發(fā)現(xiàn)實(shí)際用途確屬設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地但沒有進(jìn)行備案的，要標(biāo)注“未備案”，督促備案，規(guī)范管理；對(duì)于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施建設(shè)對(duì)耕地耕作層造成破壞的，應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地并加強(qiáng)監(jiān)管。對(duì)占用永久基本農(nóng)田且未補(bǔ)劃的養(yǎng)殖項(xiàng)目，判定為：“農(nóng)業(yè)項(xiàng)目破壞耕地（基本農(nóng)田）”，不按新增建設(shè)用地違法對(duì)待，在問責(zé)評(píng)估時(shí)，分子分母均不計(jì)入。

目前最新的政策依據(jù)，是2023年修訂的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》。對(duì)涉及養(yǎng)殖用地的兩種情形列為“非糧化”違法違規(guī)用地：一是占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施的；二是未經(jīng)批準(zhǔn)或不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)占用一般耕地建設(shè)畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施的。規(guī)定：對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的認(rèn)定應(yīng)依據(jù)上圖入庫信息，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未按要求上圖入庫的，管理中不予認(rèn)可。

案例

2022年3月，A縣B鎮(zhèn)村民李某未經(jīng)批準(zhǔn)，違法占用本村2.1畝耕地建設(shè)養(yǎng)殖場。該項(xiàng)目未落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，未辦理設(shè)施農(nóng)業(yè)備案手續(xù)。2022年3月10日，B鎮(zhèn)政府日常巡查發(fā)現(xiàn)后下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》和《責(zé)令改正違法行為通知書》。2022年3月16日，當(dāng)事人自行拆除違法用地上的建筑物，土地已復(fù)耕。

以上案例，這樣處理合適嗎？答案是有爭議的。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為：對(duì)確實(shí)屬于農(nóng)村道路和設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，但未辦理設(shè)施農(nóng)用地手續(xù)的，未上圖入庫，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人限期完善設(shè)施農(nóng)用地手續(xù)；拒不辦理設(shè)施農(nóng)用地手續(xù)的，其附屬設(shè)施用地、配套設(shè)施用地中涉及改變農(nóng)用地性質(zhì)的部分，應(yīng)當(dāng)屬于違法建設(shè)用地，依照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定依法查處。（觀點(diǎn)來源：查處規(guī)程解讀 | 違法占地的認(rèn)定與處理）

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：農(nóng)民占用一般耕地搞養(yǎng)殖項(xiàng)目，屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，屬于“非糧化”，不是“非農(nóng)化”，對(duì)未備案的，應(yīng)寬容處理，以補(bǔ)辦備案手續(xù)為主，如果實(shí)施強(qiáng)制拆除，并無明確的法律依據(jù)。（推薦閱讀：養(yǎng)殖場未辦用地手續(xù)，是否一律拆除？）

針對(duì)這個(gè)執(zhí)法難題，安徽省修訂實(shí)施《土地管理法》辦法時(shí)，在公開的征求意見稿中曾提出：設(shè)施農(nóng)業(yè)用地應(yīng)當(dāng)備案而未備案的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)二倍以上五倍以下的罰款。但這條規(guī)定最后未被采納。（推薦閱讀：安徽省實(shí)施《土地管理法》辦法）

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策調(diào)整變化是比較頻繁的，各地規(guī)定也不太一樣，總體看目前亮的是“紅燈”，是不是以后還會(huì)變？答案是肯定的，土地政策，變是常態(tài)。（推薦閱讀：土地政策，為什么跟“紅綠燈”一樣變來變?nèi)?？?/p>

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