日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批工作的通知》（自然資發(fā)[2024]36號(hào)）（點(diǎn)開閱讀），對(duì)建設(shè)用地報(bào)批中的耕地占補(bǔ)平衡、土地利用年度計(jì)劃等政策進(jìn)行了重大調(diào)整。
耕地占補(bǔ)平衡、耕地進(jìn)出平衡與土地利用年度計(jì)劃
耕地占補(bǔ)平衡
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十條規(guī)定：國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。
《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第八條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地，以及在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地的，分別由縣級(jí)人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和建設(shè)單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。
概括起來(lái)就是，建設(shè)占用耕地必須“占一補(bǔ)一”、“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，實(shí)行占補(bǔ)平衡。具體就是先補(bǔ)后占，按批次（城鎮(zhèn)批次由縣級(jí)人民政府開墾相應(yīng)耕地，村莊、集鎮(zhèn)批次由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開墾相應(yīng)耕地）或建設(shè)項(xiàng)目（由建設(shè)單位開墾相應(yīng)耕地）在建設(shè)用地報(bào)批時(shí)根據(jù)擬占用耕地的數(shù)量、質(zhì)量掛鉤落實(shí)相應(yīng)補(bǔ)充耕地，審批機(jī)關(guān)在審批用地時(shí)掛鉤核實(shí)。
耕地進(jìn)出平衡
2020年11月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（點(diǎn)開閱讀）：“防止耕地非糧化傾向，明確耕地利用優(yōu)先序。對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地”，但尚未明確要耕地“進(jìn)出平衡。
2021年11月，《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）（點(diǎn)開閱讀）提出耕地“進(jìn)出平衡”：“為守住18億畝耕地紅線，確保可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，有必要根據(jù)本級(jí)政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”，即除國(guó)家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地?！斑M(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí)，縣域范圍內(nèi)無(wú)法落實(shí)的，在市域范圍內(nèi)落實(shí);市域范圍內(nèi)仍無(wú)法落實(shí)的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。”強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施耕地用途管制，耕地轉(zhuǎn)為林地、園地的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要提出落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的意見，并報(bào)縣級(jí)人民政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實(shí)施。
概括起來(lái)就是，2020年11月國(guó)辦文件強(qiáng)調(diào)防止耕地非糧化，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等，2021年11月的自然資源部等兩部一局文件明確提出了耕地“進(jìn)出平衡，實(shí)施耕地用途管制，耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等要審核耕地進(jìn)出平衡意見和方案，年底結(jié)合變更調(diào)查、耕地監(jiān)測(cè)等等對(duì)耕地進(jìn)出平衡”進(jìn)行考核。去年首次考核反響很大。
土地利用年度計(jì)劃
《土地管理法》
第二十三條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制。
土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)本法第六十三條規(guī)定的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作出合理安排。土地利用年度計(jì)劃的編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的編制審批程序相同，一經(jīng)審批下達(dá)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。
第二十四條 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的內(nèi)容，向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。
土地利用年度計(jì)劃，是指國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度農(nóng)用地(含耕地，下同)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)、耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)和土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)等的具體安排。建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)的編制需要根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用情況、建設(shè)用地需求、耕地保有量、閑置土地等多因素法綜合平衡后具體編制，自下而上再自上而下。
2.耕地占補(bǔ)平衡等政策變化的過(guò)程與信號(hào)
耕地“占補(bǔ)平衡”、“進(jìn)出平衡”都是對(duì)耕地流向其他地類的監(jiān)管措施，二者管控措施、方式各不相同，國(guó)家開始醞釀改變。
2017年1月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》出臺(tái)，2017年12月，《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》對(duì)耕地占補(bǔ)平衡明確要“控增量、調(diào)方式、算大賬、差別化”?！就扑]閱讀：關(guān)注 | 耕地占補(bǔ)平衡政策重大變化之：該如何“算大帳”？】但在建設(shè)用地報(bào)批等工作中仍是采用按批次、建設(shè)項(xiàng)目與補(bǔ)充耕地“掛鉤”方式。
2023年7月20日，習(xí)近平總書記在二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和鹽堿地綜合改造利用》的講話中指出：占補(bǔ)平衡中耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量補(bǔ)充不到位，根子是制度漏洞。要將非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹等各類對(duì)耕地的占用，統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理。堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，把上年凈增加的耕地?cái)?shù)量作為下年度批準(zhǔn)占用耕地的前提。不能占1畝良田補(bǔ)1畝劣地、占1畝整田補(bǔ)1畝散地。要健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，強(qiáng)化剛性約束，完善后續(xù)管護(hù)、再評(píng)價(jià)等機(jī)制。
2023年10月10日，自然資源部部長(zhǎng)王廣華在人民日?qǐng)?bào)發(fā)表《切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù) 改革完善占補(bǔ)平衡制度》（點(diǎn)開閱讀）的署名文章，提出：調(diào)整完善占用耕地補(bǔ)償制度，將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡擴(kuò)展到各類占用耕地均要落實(shí)占補(bǔ)平衡，由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”；統(tǒng)籌鹽堿地等未利用地、其他農(nóng)用地、低效閑置建設(shè)用地等各類非耕地作為補(bǔ)充耕地來(lái)源，新增加的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。堅(jiān)持“以補(bǔ)定占”，在實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下，以省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度補(bǔ)充耕地指標(biāo)和允許占用耕地規(guī)模的上限。
2024年2月，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳 關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見》（中辦發(fā)（2024）13 號(hào)）印發(fā)，但尚未看到公開內(nèi)容。
日前，《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批工作的通知》（自然資發(fā)[2024]36號(hào)）（點(diǎn)開閱讀）印發(fā)，從中可以看出耕地占補(bǔ)平衡、土地利用年度計(jì)劃等政策變動(dòng)的一些具體內(nèi)容。
3.耕地占補(bǔ)平衡、土地利用年度計(jì)劃等政策變化的內(nèi)容
首先來(lái)看看《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批工作的通知》對(duì)此是如何說(shuō)的：
改進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡管控方式。非農(nóng)建設(shè)占補(bǔ)平衡實(shí)行差別化管控，對(duì)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份以及機(jī)構(gòu)改革前已批復(fù)新一輪省級(jí)總體規(guī)劃的，在現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地不低于新一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)前提下，建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)不再掛鉤補(bǔ)充耕地，但建設(shè)單位應(yīng)通過(guò)繳納耕地開墾費(fèi)或自行墾造方式落實(shí)補(bǔ)充耕地義務(wù)。對(duì)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份，將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限，以縣級(jí)行政區(qū)為單位建立非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，將符合條件的補(bǔ)充耕地納入儲(chǔ)備庫(kù)形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)，專項(xiàng)用于建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批時(shí)掛鉤使用。
以前建設(shè)用地報(bào)批中的耕地占補(bǔ)平衡管控是按項(xiàng)目或批次直接與補(bǔ)充耕地掛鉤，由建設(shè)用地審批機(jī)關(guān)直接管控，《通知》對(duì)此進(jìn)行了重大改動(dòng)，明確實(shí)行差別化管控?！锻ㄖ分羞@段話比較繞，其實(shí)就是根據(jù)各省耕地保有量及耕地保護(hù)目標(biāo)情況分成兩類：
一是“新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份以及機(jī)構(gòu)改革前已批復(fù)新一輪省級(jí)總體規(guī)劃的，在現(xiàn)狀穩(wěn)定耕地不低于新一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)前提下”，像東三省等少數(shù)幾個(gè)省份，“三調(diào)”耕地比上輪規(guī)劃保有目標(biāo)多很多，僅黑龍江就多了4000多萬(wàn)畝，本輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)比上輪規(guī)劃高?，F(xiàn)有耕地保有量多于或不低于新規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)，也就是耕地保有量大帳上有余量，比上輪、本輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)都還有富余的（其實(shí)可以直接列出來(lái)，就幾個(gè)省）；機(jī)構(gòu)改革前已批復(fù)新一輪總體規(guī)劃，是指2018年本輪機(jī)構(gòu)改革前已批復(fù)總體規(guī)劃的，應(yīng)該就是指北京市和上海市[2017年9月13日，中共中央 國(guó)務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃（2016年－2035年）》；2017年12月15日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年》]。屬于這兩類情形的省份（沒多少個(gè)，直接列出來(lái)多好呀），“建設(shè)項(xiàng)目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)不再掛鉤補(bǔ)充耕地，但建設(shè)單位應(yīng)通過(guò)繳納耕地開墾費(fèi)或自行墾造方式落實(shí)補(bǔ)充耕地義務(wù)”。也就是在辦理批次或單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時(shí)不再掛鉤補(bǔ)充耕地，但建設(shè)單位占補(bǔ)平衡義務(wù)還是要履行，通過(guò)繳納耕地開墾費(fèi)或自行墾造方式落實(shí)補(bǔ)充耕地義務(wù)，具體由市縣管控，國(guó)家到年底通過(guò)變更調(diào)查等算大帳（包含了建設(shè)占補(bǔ)平衡和非糧化的進(jìn)出平衡）進(jìn)行耕地保護(hù)考核。
二是“新一輪國(guó)土空間規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)的省份”，就是耕地保護(hù)目標(biāo)比上輪規(guī)劃小的省份（可以直接列出來(lái)，簡(jiǎn)單明確），改變過(guò)去的年度建設(shè)用地占用耕地指標(biāo)多因素綜合法的編報(bào)和實(shí)施方式，“將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限，以縣級(jí)行政區(qū)為單位建立非農(nóng)建設(shè)補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，將符合條件的補(bǔ)充耕地納入儲(chǔ)備庫(kù)形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)，專項(xiàng)用于建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批時(shí)掛鉤使用”。先是占用耕地年度計(jì)劃指標(biāo)算大帳，省域內(nèi)凈增耕地量（已扣除了建設(shè)占補(bǔ)平衡和非糧化的進(jìn)出平衡，也就是大占補(bǔ)后的凈增耕地，年度變更調(diào)查確定？）是下一年度允許建設(shè)占用耕地的規(guī)模上限，直接按凈增耕地作為下一年建設(shè)占用耕地上限，也就是“以補(bǔ)定占”，凈增加多少下一年可以占用多少，不再按多因素法編報(bào)年度建設(shè)占用耕地計(jì)劃；縣市單位開發(fā)整理復(fù)墾等增加耕地納入儲(chǔ)備庫(kù)形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)，專項(xiàng)用于建設(shè)用地報(bào)批時(shí)按項(xiàng)目、批次擬占用耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量掛鉤使用。也就是年度計(jì)劃指標(biāo)按上年底時(shí)大占補(bǔ)、算大賬后的省域內(nèi)凈新增耕地總量確定，以補(bǔ)定占，具體項(xiàng)目、批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批時(shí)掛鉤補(bǔ)充耕地指標(biāo)。這類省份建設(shè)占用耕地還是要與補(bǔ)充耕地指標(biāo)掛鉤考核。
這是對(duì)土地利用年度計(jì)劃和占補(bǔ)平衡嚴(yán)控政策的重大調(diào)整：大占補(bǔ)、算大賬、以補(bǔ)定占（更具體詳細(xì)的，自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應(yīng)該還會(huì)下發(fā)具體文件）。改革后后一類省份面臨的壓力加大，當(dāng)然，也對(duì)年度變更調(diào)查提出了更高要求，要求調(diào)查符合實(shí)際和考核要求，更準(zhǔn)確、更合理、更科學(xué) ，變更調(diào)查和這些省份做好準(zhǔn)備了嗎？
轉(zhuǎn)載自：自然資源講堂? 如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系刪除